II SA/Wr 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 6 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów postanawia: odrzucić skargę. Starosta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił J. S. wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w kwocie 32 zł (słownie: trzydzieści dwa złote). Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy ustaliło J. S. opłatę w kwocie 25 zł (słownie: dwadzieścia pięć złotych). Starosta L.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zarzucając kolegium naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i wskazując, że niepobranie części opłaty od J. S. pomniejsza dochód powiatu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej odrzucenie. Kolegium stwierdziło, że Starosta L. nie ma legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Należy wskazać, że w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z tego przepisu, generalnie uprawnione do złożenia skargi są osoby, które mają w jej wniesieniu interes prawny. W kontekście postępowania administracyjnego, w którym zapadły decyzje starosty i kolegium w niniejszej sprawie (na podstawie art. art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), niewątpliwie interes prawny do wniesienia skargi miałaby strona postępowania administracyjnego (J. S.). W przeciwieństwie do strony postępowania, brak jest jednak interesu prawnego po stronie Starosty L., który był organem I instancji w niniejszej sprawie. Status organu pierwszoinstancyjnego powoduje, że Starosta L. nie był stroną postępowania administracyjnego, lecz jego gospodarzem na pierwszym etapie. To zaś wyklucza możliwość bycia jednocześnie stroną postępowania i co za tym idzie czyni skargę do sądu administracyjnego niedopuszczalną. Kwestia legitymacji skargowej organu administracji publicznej była przedmiotem zainteresowania przedstawicieli nauki prawa oraz była poruszana w orzecznictwie sądów. Przytoczyć można pogląd, że "organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej" (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten przyjmuje, co prowadzi do wniosku, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Nadto w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (sygn. akt OPS 1/03, opubl.: ONSA 2003, z. 4, poz. 115; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04, OSK 1685/04). Zauważyć jeszcze należy, że dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Nadto trzeba wspomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08, opubl. OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) uznał, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd rozpoznający skargę Starosty L., kierując się cytowanymi poglądami, również przyjął, że brak jest po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. W kontekście treści skargi dodać należy, że instytucja starosty powiatowego łączy w sobie co najmniej trzy funkcje. Starosta jest po pierwsze organem administracji publicznej (jak w niniejszej sprawie), po drugie reprezentuje Skarb Państwa w pewnych sytuacjach, a po trzecie może uczestniczyć w reprezentacji powiatu jako osoby prawnej (pozostałe funkcje instytucji starosty można w tym miejscu pominąć). W niniejszej sprawie skarżący za sprawą nieprecyzyjnego sformułowania skargi usiłował wymienione funkcje połączyć (zmieszać). Z jednej strony w nagłówku pisma umieszczono oznaczenie "Skarb Państwa – Starosta L.", a z drugiej w końcowej części skargi podniesiono uwagi dotyczące zubożenia budżetu Powiatu L.; z trzeciej zaś strony skargę wywiedziono na skutek decyzji organu II instancji uchylającej decyzję Starosty L. jako organu administracji publicznej. Zdaniem sądu taka redakcja skargi nie mogła jednak doprowadzić do uznania dopuszczalności skargi Starosty L. w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził bowiem, że skarga Starosty L. jako organu administracji publicznej w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, bowiem organ I instancji nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Skarga "Skarbu Państwa – Starosty L." jest niedopuszczalna, ponieważ osoba prawna, jaką jest niewątpliwie Skarb Państwa, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Z tych samych względów wspomniany w skardze Powiat L., jako osoba prawna, nie jest legitymowany do wniesienia skargi (por. cytowaną uchwałę 7 sędziów NSA oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy skarga Starosty L. w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.