II SA/Wr 913/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2024 r. Nr 1064/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub DWINB) postanowieniem Nr 1064/2024 z dnia 10 października 2024 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. K. (dalej jako strona lub skarżący) na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej jako organ pierwszej instancji lub PINB) z dnia 9 maja 2024 r., znak: [...], którym zawiadomiono o bezzasadności skargi z dnia 19 lutego 2024 r., dotyczącej samowolnego i niezgodnego ze sztuką budowlaną wykonaniu parkingu na terenie działki nr [...] w miejscowości L., oraz wskazano na brak przesłanek do podjęcia, w trybie postępowania jurysdykcyjnego, interwencji w tej sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z zawiadomieniem strony z dnia 19 lutego 2024 r., dotyczącym "samowoli budowlanej w przedmiocie budowy parkingu dla pojazdów osobowych i ciężarowych, ciągników rolniczych, koparek, maszyn (...) na działce nr [...] w L.", organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego pismem z dnia 9 maja 2024 r. poinformował stronę o bezzasadności jej skargi z dnia 19 lutego 2024 r. W przedmiotowym piśmie PINB wskazał, iż "przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby Państwo D. i T. G. wykonali na w/w działce jakiekolwiek roboty budowlane związane z budową parkingu czy wydzieleniem miejsc postojowych". W konsekwencji PINB podniósł, że nie widzi podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane. Strona wystąpiła do DWINB z pismem z dnia 20 maja 2024 r. zatytułowanym "zażalenie na postanowienie z dnia 09 maja 2024 r., znak: [...]" wskazując, że PINB nie powiadomił jej o terminie kontroli i nie zapewnił jej czynnego udziału w tej sprawie, jak również pozbawił ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazano również, że budowa przedmiotowego parkingu jest niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej działki, m.p.z.p. i działa na niekorzyść strony. W ocenie strony PINB nie był uprawniony do formułowania wniosków i ocen dotyczących istoty żądania wskazanego w zawiadomieniu z dnia 19 lutego 2024 r., zaś odmawiając wszczęcia postępowania nie był także uprawiony do przeprowadzenia wcześniej postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy rozpatrzył powyższe pismo strony w trybie postępowania skargowego i zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., powołując się na art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a.poinformował o bezzasadności skargi. Strona pismem z dnia 18 września 2024 r. złożyła ponaglenie, w którym wskazała, iż organ odwoławczy nie rozpoznał złożonego przez nią zażalenia w ustawowym terminie miesiąca na załatwienie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 września 2024 r., znak: DOR.7102. 139. 2024. KAL, wskazał, że DWINB dopuścił się bezczynności, natomiast nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając przy tym, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a także wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy do dnia 28 października 2024 r. DWINB wzmiankowanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia strony na pismo PINB z dnia 9 maja 2024 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że ustawodawca w art. 134 k.p.a. przewidział instytucję niedopuszczalności środka zaskarżenia. W związku z powyższym organ odwoławczy, podejmując działania w zakresie swoich ustawowych kompetencji, zobowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenia, czy wniesiony przez stronę środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia może mieć przy tym miejsce zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Ta ostatnia przyczyna obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia danego aktu administracyjnego w toku instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych. Wskazano, że oprotestowane pismo nie jest ani decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem. Stanowi ono natomiast czynność materialno-techniczną, wykonaną w związku ze złożoną skargą, a w konsekwencji brak jest podstaw do zakwalifikowania powyższego pisma jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W rezultacie DWINB wskazał, że przedmiotowe pismo strony z dnia 20 maja 2024 r. należy uznać za dotyczące pisma, które nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje od niego zażalenie ani żaden inny środek zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie DWINB wniosła strona zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy brak było ku temu podstaw; 2) art. 124 k.p.a. poprzez przyjęcie, że PINB nie wydał decyzji ani też postanowienia, podczas gdy pismo PINB z dnia 9 maja 2024 r. stanowi postanowienie albowiem zawiera wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., a mianowicie oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie stron biorącej udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie, powołanie podstaw prawnych, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu poprzez wskazanie, że organ pierwszej instancji nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a pismo to wydał po przeprowadzeniu oględzin w terenie i rozpoznaniu dowodów złożonych w sprawie; 3) art. 134 k.p.a. w zw. w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym oddziaływania samowolnie wybudowanego parkingu na środowisko, zwłaszcza że mieści się on na terenie [...] Parku Krajobrazowego i terenie NATURA 2000 i nie są zgodny ani z decyzją ustalającą warunki zabudowy przedmiotowej nieruchomości, ani z warunkami jej zagospodarowania. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, rozpoznanie skargi na rozprawie przeprowadzonej w formie online lub w formie hybrydowej, a nadto zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący podał, że dokonane przez niego zawiadomienie stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie szeregu samowoli budowlanych. Uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy prawno-budowlane PINB był zobowiązany wydać postanowienie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący podkreślił, że PINB "w piśmie z dnia 09 maja 2024 r.", stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a pismo to wydał po przeprowadzeniu oględzin w terenie, rozpoznaniu dowodów złożonych w sprawie, wysłuchaniu stron postępowania. W przekonaniu skarżącego przedmiotowe pismo PINB należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a., gdyż nie ulega wątpliwości, że pismo to zostało wydane dopiero po dokonaniu określonych czynności administracyjnych, w tym po rozpoznaniu dowodów złożonych przez skarżącego oraz wysłuchania D. i T. G., co ma swój wyraz w protokole kontrolnym z czynności kontrolnych w terenie. Dopiero potem PINB miał stwierdzić, że nie znalazł podstaw, aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie. Dalej skarżący podniósł, że przedmiotowe pismo PINB stanowi postanowienie również z tego powodu, że zawiera wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Jedynie czego w nim brakuje to pouczenia, czy, a jeżeli tak to w jakim trybie, służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednakże w ocenie skarżącego brak ten w żaden sposób nie może przesądzać o charakterze tego pisma, a każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowym. Zdaniem skarżącego żaden z obowiązujących przepisów nie zwalniał PINB od wydania postanowienia, o którym mowa w treści art. 61a § 1 k.p.a., zaś stanowisko wyrażone przez DWINB prowadzi do braku możliwości weryfikacji zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ wyższego stopnia i narusza art. 134 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zakwestionował również prawidłowość twierdzeń DWINB uznających "pismo z dnia 09 maja 2024 r." za czynność materialno-techniczną, wskazując dodatkowo przy tym, że nawet czynność materialno-techniczna podlega kontroli z punktu widzenia zgodności działania z prawem. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa ze względu na przedmiot skargi, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dalej przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 u.p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Kontrolowane postanowienie DWINB z dnia 10 października 2024 r. zostało wydane na podstawie regulacji zawartych w art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., które stanowią, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Istotne w tej sprawie jest to, iż omawiane rozstrzygnięcie zapada we wstępnym postępowaniu organu wyższego stopnia, bowiem organ odwoławczy jest w pierwszej kolejności zobligowany do oceny czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do takiego stwierdzenia. Niedopuszczalność zażalenia, podobnie jak niedopuszczalność odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do złożenia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji albo też został wniesiony przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w jej realiach zachodzi niedopuszczalność wniesionego zażalenia z przyczyny o charakterze przedmiotowym. W tym kontekście trzeba przede wszystkim wskazać, że skarżący wniósł zażalenie na pismo z dnia 9 maja 2024 r., co wprost wynika z nagłówka pisma skarżącego z dnia 20 maja 2024 r. Tak też pismo to zostało również zakwalifikowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego we wzmiankowanym wcześniej postanowieniu z dnia 27 września 2024 r., które zostało wydane na skutek wniesienia przez skarżącego ponaglenia. Dalej należy wskazać, że obowiązujące regulacje dotyczące zażalenia opierają się na zasadzie, że przedmiotem zażalenia może być tylko takie postanowienie, które należy do kategorii rodzajowej, co do której k.p.a. dopuszcza jego zaskarżenie w drodze wniesienia zażalenia. Powyższy warunek niewątpliwie spełnia postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten przyznaje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, zastrzegając w § 2, że na postanowienie to służy zażalenie. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie przyjęta przez DWINB ocena niedopuszczalności zażalenia nie wynikała z podważenia przez ten organ przyznanego stronie przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ale z uznania, że zażalenie, wniesione przez skarżącego pismem z dnia 20 maja 2024 r., pozbawione było przedmiotu zaskarżenia, albowiem dotyczyło żądania poddania weryfikacji w toku instancji przez organ odwoławczy pisma PINB z dnia 9 maja 2024 r., które stanowiło wyłącznie pismo o charakterze informacyjnym. W tej sytuacji PINB odpowiadając w trybie skargowym na zawiadomienia skarżącego dot. "samowoli budowlanej w przedmiocie budowy parkingu dla pojazdów osobowych i ciężarowych, ciągników rolniczych, koparek, maszyn (...) na działce nr [...] w L." i jednocześnie uznając, w wyniku czynności kontrolnych, że brak jest naruszeń prawa budowlanego, dających podstawę do wszczęcia postępowania, poprzestał na zawiadomieniu o tym fakcie skarżącego. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy uznał, że w realiach badanej sprawy nie mamy do czynienia z postanowieniem wydanym w trybie art. 61 § 1 k.p.a., a jedynie z czynnością materialnotechniczną, i w rezultacie prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bez znaczenia dla oceny zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia była okoliczność, że pismo z dnia 9 maja 2024 r. zostało wydane dopiero po dokonaniu określonych czynności administracyjnych, w tym zwłaszcza po oględzinach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie i przyjmuje za swoje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1339/24 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W przywołanym orzeczeniu wskazano bowiem, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako u.P.b.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 u.P.b.). Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 u.P.b. organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Przepis ten stanowi lex specialis wobec regulacji k.p.a. w tym zakresie, gdyż pozwala na wstępnym etapie, i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych u.P.b. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt. II SAB/Kr 169/22). To do uznania organu należy, czy ustalenia dokonane w trakcie wstępnych czynności kontrolnych uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego, czy też nie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych doprowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności czy to z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby. Przenosząc zatem powyższe uwagi na grunt sprawy wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w związku przekazaniem do PINB zawiadomienia skarżącego z dnia 19 lutego 2024 r. organ ten przeprowadził kontrolę i nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 9 maja 2024 r. Dodatkowo wskazać należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy dokonano nowelizacji prawa budowlanego, która nastąpiła z dniem 19 września 2020 r. Nowelizacją tą wprowadzony został przepis art. 53a, który w ust. 1 stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b (art. 48 i nast.) wszczyna się z urzędu. Przywołany powyżej przepis art. 53a u.P.b. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a u.P.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22). Wobec poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wszczynania z urzędu postępowania. Skarżący został przy tym poinformowany o braku podstaw do wszczęcia postępowania pismem z 9 maja 2024 r. Brak jest zatem przesłanek aby tego rodzaju pismo zakwalifikować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już wskazywano powyżej na tego rodzaju pismo o braku podstaw do wszczynania postępowania nie przysługuje zażalenie. W tych okolicznościach Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., oddalił skargę w całości.