II SA/Wr 916/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. R. i K. R.1. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2024 r. nr 1102/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy altany ogrodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. R. i K. R.(1), (dalej - skarżący) działający przez ustanowionego przez nich pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB, organ II instancji) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy altany ogrodowej. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący pismem z dnia 16 czerwca 2022 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej - PINB, organ I instancji) z żądaniem przeprowadzenia kontroli w sprawie budowy obiektu na działce rekreacyjnej nr [...] znajdującej się w kompleksie działek Rodzinne Ogrody Działkowe [...] przy ul. [...] w L. Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2022 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania, którego przedmiot określono jako budowa budynku rekreacyjnego (altany) na terenie ROD [...] przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb R.) w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb R. W dniu 5 lipca 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, zaś w sporządzonym na tę okoliczność protokole odnotowano, że na terenie ogródka działkowego nr [...] należącego do ROD [...], w odległości 54 cm od ściany zewnętrznej budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej działce (nr [...] obręb B.) wybudowany został wolnostojący budynek altany ogrodowej z dachem płaskim. Powierzchnia zabudowy altany wynosi około 32 m2 a wysokość budynku około 2,50 m. Po dokonaniu dodatkowych czynności polegających na przesłuchaniu stron, w dniu 25 lipca 2022 r. PINB wydał decyzję nr 56/2022, którą umorzył postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania uzasadniono przez podanie, że altana posiada powierzchnię około 34 m2 zatem jej budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto teren budowy altany nie stanowi działki budowlanej, co wyłącza możliwość analizy wykonanych robót budowlanych w kontekście ograniczeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Skarżący nie zgodzili się z zapadłym rozstrzygnięciem i wywiedli od niego instancyjny środek zaskarżenia. DWINB w dniu 16 września 2022 r. wydał decyzję nr 943/2022, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego potwierdza pełną akceptację dla kwalifikacji prawnej wykonanych robót i istnienia ustawowych przesłanek do umorzenia postępowania przyjętych przez PINB w L. Decyzja DWINB została oprotestowana skargą wywiedzioną przez K. R. i K. R.(1). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., (sygn. akt II SA/Wr 799/22) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał wydane rozstrzygnięcia jako zdecydowanie przedwczesne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zanegowano prawidłowość stwierdzenia organu odwoławczego o braku materialno-prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Oceniono bowiem, że decyzje zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności. W szczególności Sąd dostrzegł nieodpowiednie udokumentowanie wymiarów obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, co ma znaczenie na gruncie przepisów prawa materialnego. Stwierdzono także brak zapewnienia udziału w trakcie oględzin stronom postępowania, naruszenie szeregu przepisów procesowych i uznano, że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku zaprezentowano też ocenę, że dla ustalenia powierzchni zabudowy altany nie było konieczne powołanie biegłego, gdyż mieści się to w kompetencjach organu. Wyartykułowano również pogląd, że ,,Sąd nie podziela także stanowiska organów, co do tego, że przy ocenie legalności wybudowania spornej altany nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z tego to względu, że dotyczą one tylko działki budowlanej a rodzinne ogrody działkowe takowej nie stanowią. Rację ma pełnomocnik skarżących podnosząc, że altana znajduje się na działce stanowiącej rodzinny ogród działkowy na której dopuszczona jest zabudowa choćby w postaci altan lub innej infrastruktury ogrodowej. Działka na której znajduje się rodzinny ogród działkowy spełnia zatem kryteria działki budowlanej wynikające z § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych". Po powrocie sprawy do organu I instancji w dniu 29 grudnia 2023 r. przeprowadzono oględziny zainwestowanej nieruchomości, dokumentując tę czynność stosownym protokołem. Zebrano także dodatkowe dokumenty oraz przeprowadzono dowody z przesłuchania świadka. W dniu 15 lipca 2024 r. PINB wydał decyzję nr 65/2024, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej - k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) umorzył postępowanie w sprawie budowy altany ogrodowej na terenie ogródka działkowego nr [...] na terenie ROD [...] w L., przy ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb B., przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji podano, że w trakcie oględzin ustalono, iż na terenie ogródka działkowego nr [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym [...] przy ul. [...] , dokładnie w miejscu wcześniej rozebranej altany, wybudowany został wolno stojący budynek altany działkowej o wysokości 2,5 m, kryty dachem płaskim, usytuowany w odległości 54 cm od ściany zewnętrznej istniejącego na sąsiedniej nieruchomości budynku gospodarczego, stanowiącego część zabudowy zagrodowej. Budynek nowopowstałej altany działkowej wyposażony został jedynie w instalację elektryczną wewnętrzną, nie posiada instalacji wodnej i kanalizacji sanitarnej. Budynek altany nie ma też dostępu do drogi publicznej. Według przeprowadzonych pomiarów powierzchnia budynku altany wynosi 14,91 m², zaś połączonego z nią zadaszonego tarasu 17,28 m². Skoro powierzchnia tarasu przekracza 12 m², to zgodnie z definicją altany działkowej określonej w treści art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073), taką powierzchnię tarasu wlicza się do powierzchni zabudowy altany. Zatem łączna powierzchnia zabudowy altany z tarasem wynosi 32,21 m². Wysokość altany wynosi 2,5 m, co również nie wykracza poza wysokość dopuszczalną 4 m przy dachu płaskim. Z zeznań uczestników postępowania wynika, że altana ogrodowa została zbudowana na przełomie kwietnia i lipca 2022 r., po uprzedniej rozbiórce usytuowanej w tym samym miejscu i o podobnych gabarytach dawnej altany ogrodowej użytkowanej do 2021 r. Dalej wskazano na art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, z którego wyprowadzono, że nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073). PINB ocenił, że oznacza to dopuszczalność realizacji altany działkowej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Według niego altany ogrodowe i obiekty gospodarcze o wskazanych parametrach można wybudować bez żadnej procedury administracyjnej określonej w Prawie budowlanym. Działka ogrodowa nr [...], na której wybudowano altanę nie stanowi działki budowlanej, co wyłącza również możliwość analizy przedmiotowej budowy w kontekście ograniczeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zamieścił w uzasadnieniu decyzji pogląd, że przepisy tego rozporządzenia ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane, co wynika z treści § 1 tego rozporządzenia. Według definicji z rozporządzenia "działka budowlana to nieruchomość gruntowa, lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Nieruchomość, na której zrealizowano altanę działkową nie stanowi działki budowlanej. Usytuowana jest ona na terenie rodzinnego ogrodu działkowego bez statusu działki budowlanej. Cechą podstawową działki budowlanej w rozumieniu Prawa budowlanego jest wymóg przeznaczenia jej do zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren ROD położony jest w obszarze miasta, który nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś kryteriami decydującymi o statusie działki jako budowlanej są określona powierzchnia oraz cechy geometryczne, czyli kształt i wymiary, dostęp do drogi publicznej i możliwość przyłączenia do infrastruktury technicznej bądź wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Skoro ogródek działkowy nie spełnia kryteriów działki budowlanej, to organ zobligowany jest do odwołania się do przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Ustawa ta reguluje zasady zakładania, funkcjonowania i likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, prawa i obowiązki działkowców, zasady ich zrzeszania się oraz zadania organizacji działkowców. W art. 2 pkt 5 ustawy przyjęto iż, rodzinny ogród działkowy to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażony w infrastrukturę ogrodową. Ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej (art. 27 ustawy), przez którą stowarzyszenie ogrodowe zobowiązuje się oddać dzierżawcy działkę na czas nieoznaczony do używania i pobierania z niej pożytków, a działkowiec zobowiązuje się używać działkę zgodnie z jej przeznaczeniem, przestrzegać regulaminu oraz uiszczać opłaty ogrodowe (art. 28 ustawy). Kolejno PINB wskazał na umowę przeniesienia praw do działki, w której osoba przejmująca działkę oświadczyła, że zapoznała się z obowiązującym regulaminem rodzinnego ogrodu działkowego oraz ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i jako działkowiec i użytkowniczka ogrodu działkowego nr [...], zgodnie z § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 tej umowy zobowiązuje się m.in. do przestrzegania Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Regulamin Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w rozdziale V ustala zasady zagospodarowania działki. W myśl § 39 Regulaminu działkowiec może zagospodarować działkę i wyposażyć ją w odpowiednie obiekty i urządzenia na zasadach określonych w przepisach powszechnie obowiązujących oraz w Regulaminie. § 44 zawiera wyraźne dyspozycje co do wymogów jakie powinna spełniać altana działkowa, a zgodnie z § 44 pkt 5 Regulaminu odległość altany działkowej od granic działki nie może być mniejsza niż 3 m. Z kolei § 45 ust. 2 Regulaminu zawiera wyraźne dyspozycje, stanowiące o uprawnieniach Zarządu ROD sprawującego nadzór w zakresie realizacji wymogów określonych w § 44 Regulaminu. Zgodnie zaś z § 45 ust. 3 Regulaminu na działkowcu spoczywa odpowiedzialność za właściwe usytuowanie altany działkowej i jej budowę, nadbudowę lub rozbudowę zgodnie z wymogami przewidzianymi w Regulaminie ROD i przepisach powszechnie obowiązujących. Natomiast skutki naruszeń zasad dotyczących altan regulują dyspozycje § 46 Regulaminu. Końcowo organ I instancji uznał, że w sytuacji braku przymiotu i cech działki budowlanej przez ogródek działkowy nr [...] znajdujący się na terenie ROD [...] w L. brak ustawowych dyspozycji do dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie, bowiem sprawę zbadania naruszeń Regulaminu i ewentualnych tego konsekwencji winien rozpatrzyć Zarząd ROD [...], natomiast naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa przez inwestorów altany może być przedmiotem oceny sądów powszechnych wszczynanych z powództwa cywilnego. W odwołaniu od powyższej decyzji wniesiono o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z opinii biegłego oraz jednoznaczne określenie czy przedmiotowy obiekt w świetle ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może być uznany za altanę ogrodową. W odwołaniu podniesiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Wskazano także na nieuwzględnienie przez organ wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2022 r., (sygn. akt II SA/Wr 799/22). W dniu 18 października 2024 r. DWINB wydał decyzję nr 1102/2024, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz przebieg dotychczasowego postępowania. W ramach własnych rozważań, po zwróceniu uwagi na zalecenia zawarte w zapadłym w sprawie wyroku, wskazano na dodatkowe czynności wyjaśniające przeprowadzone przez PINB, w tym na oględziny jakie miały miejsce w dniu 29 grudnia 2023 r. Organ II instancji przytoczył regulacje wynikające z art. 28 i art. 29-30 Prawa budowlanego dotyczące zasad uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Podkreślono, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Podano, że art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że Ilekroć w ustawie mowa o altanie działkowej - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². Z akt wedle organu odwoławczego wynika, że obiekt posiada powierzchnię zabudowy 32,21 m², czyli nie przekracza wskazanych parametrów, stąd też w tym przypadku nie można uznać go jako samowola budowlana sankcjonowana przepisem art. 48 Prawa budowlanego. Odnośnie twierdzeń zawartych w odwołaniu organ II instancji nie podzielił ich słuszności. Przede wszystkim nie zgodzono się z brakiem możliwości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako altany. Przedstawiono w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne, którym wsparto stanowisko organu. Nadto nie godząc się z koniecznością uwzględnienia stanowiska strony dotyczącego konieczności powołania biegłego, zwrócono uwagę na ocenę tego zarzutu we wcześniej zapadłym wyroku sądu administracyjnego. Generalnie jednak, co do oceny zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego przez organ I instancji, DWINB wyjaśnił, że PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy altany ogrodowej, która to samowola sankcjonowana jest przepisem art. 48 Prawa budowlanego. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego budowa altan działkowych i obiektów gospodarskich, o których mowa w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². Przedmiotowa altana posiada powierzchnię zabudowy 32,21 m² i nie przekracza wskazanych parametrów, stąd też jej budowa była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest konieczne prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W związku z brakiem podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zasadnym stało się umorzenie postępowania. Organ odwoławczy zastrzegł jednak, że fakt umorzenia postępowania wszczętego w sprawie samowoli budowlanej nie zamyka drogi do podjęcia działań celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazał on przy tym na treść art. 50 i następnych ustawy Prawo budowlane i przywołał orzecznictwo. Końcowo, po zalecenia organowi I instancji rozważenia ewentualnego wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, przypomniano stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2022 r. dotyczące stosowania w sprawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnienie decyzji zwieńczono poglądem dotyczącym słuszności umorzenia postępowania przez organ I instancji ze względu na parametry przedmiotowej altany, powodujące ustalenie, że jej budowa nie stanowiła samowoli budowlanej. W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie podanych dowodów. W zarzutach skargi wskazano na naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. We wstępnej części skargi zarzucono także nieuwzględnienie przez organy obu instancji wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W obszernym piśmie procesowym szeroko argumentowano naruszenie wskazanych w skardze przepisów. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z wyjaśnieniem, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji, a po zapoznaniu się ze skargą nie znaleziono podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie jako punkt wyjścia do oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przyjął fakt funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 lipca 2023 r., (sygn. akt II SA/Wr 799/22) zapadłego względem wcześniejszych rozstrzygnięć wydanych w badanej sprawie. Okoliczność ta obliguje Sąd na mocy art. 153 p.p.s.a. do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu oraz zweryfikowania czy organy dochowały tego obowiązku. Zebrany w sprawie materiał aktowy oraz treść zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jednoznacznie dowodzą, że zarówno PINB jak i DWINB nie wywiązali się z ciążącego na organach obowiązku wynikającego z przywołanego normatywu. Względem powinności sądu rozpoznającego skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego bardzo celnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 lipca 2024 r., (sygn. akt I SA/Rz 179/24), gdzie zaprezentowano pogląd, że ,,Stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. Przy tym podkreślić trzeba, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". - patrz - LEX nr 3743207. Uchylenie wcześniejszych decyzji Sąd w wyroku z dnia 27 lipca 2023 r. uzasadnił mankamentami postępowania, w trakcie którego organy nie dołożyły należytej staranności dla precyzyjnego i jednoznacznego ustalenia wymiarów przedmiotowego obiektu budowlanego. PINB w L. ponownie badając sprawę do tego zalecenia się dostosował i przeprowadził czynności, w tym oględziny, w trakcie których ustalił parametry obiektu. Nie było to jednak jedyna ocena zawarta w wyroku w sprawie II SA/Wr 799/22. W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał bowiem ,,Sąd nie podziela także stanowiska organów, co do tego, że przy ocenie legalności wybudowania spornej altany nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z tego to względu, że dotyczą one tylko działki budowlanej a rodzinne ogrody działkowe takowej nie stanowią. Rację ma pełnomocnik skarżących podnosząc, że altana znajduje się na działce stanowiącej rodzinny ogród działkowy na której dopuszczona jest zabudowa choćby w postaci altan lub innej infrastruktury ogrodowej. Działka na której znajduje się rodzinny ogród działkowy spełnia zatem kryteria działki budowlanej wynikające z § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.". Lektura uzasadnienia decyzji PINB z dnia 15 lipca 2024 r., nr 65/2024 wskazuje, że organ I instancji nie dostosował się do powyższej oceny prawnej. Mianowicie organ I instancji po wskazaniu, (tym razem precyzyjnych), wymiarów przedmiotowej altany powołał się na art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, według którego nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Uznał więc, że dopuszczalna jest realizacji altany działkowej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Dalej organ ocenił, że działka ogrodowa nr [...], na której wybudowano altanę nie stanowi działki budowlanej, co według niego wyłącza możliwość analizy przedmiotowej budowy w kontekście ograniczeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto wedle organu przepisy tego rozporządzenia ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane, co wynika z treści § 1 tego rozporządzenia. Odwołując się do definicji działki budowlanej zamieszczonej w rozporządzeniu PINB stwierdził, że nieruchomość, na której zrealizowano altanę działkową nie stanowi działki budowlanej. Usytuowana jest na terenie rodzinnego ogrodu działkowego bez statusu działki budowlanej. Cechą podstawową działki budowlanej w rozumieniu Prawa budowlanego jest wymóg przeznaczenia jej do zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc także związany mocą treści art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zamieszczoną w wyroku z dnia 27 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 799/22) odnośnie stosowania w niniejszej sprawie wskazanego wyżej rozporządzenia nie może zaakceptować stanowiska PINB w L. Sprowadza się ono bowiem do zupełnego zignorowania stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy jakiekolwiek analizy czy dodatkowe wątki jak choćby odnoszenie się do regulacji wynikających z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji PINB. Skoro, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ nie tylko nie zweryfikował sprawy przez pryzmat regulacji wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale dodatkowo prezentuje odmienną ocenę prawną, przy uwzględnieniu braku zmiany przepisów prawa, należało taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Trzeba mieć też na uwadze to, że nie jest rolą organu nadzoru budowlanego analiza ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i Regulaminu celem poszukiwania sposobu zbadania sprawy prawidłowości posadowienia altany czy trybu, w jakim kwestia ta ma być rozpoznana, albo właściwego organu stowarzyszenia, który ma to uczynić. Oczywistym jest, że tego rodzaju działania nie są wykluczone, czy nawet są wskazane lecz nie decyduje o tym PINB. Nadzór budowlany posiada kompetencje przypisane mu ustawą i w tym zakresie powinien rozpoznać sprawę gdy doszło do naruszenia norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jeżeli chodzi o decyzję organu II instancji trzeba uznać, że także ona w stopniu nie mniejszym niż decyzja PINB narusza obowiązujące przepisy. Skoro bowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy organ I instancji, wbrew wytycznym Sądu nie zastosował w sprawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to także to rozstrzygnięcie nie może być uznane za legalne. DWINB, co prawda w uzasadnieniu własnej decyzji dostrzega ocenę prawną zawartą we wcześniej zapadłym wyroku, jednak mimo to akceptuje decyzję PINB wydaną wbrew zaleceniom Sądu. Jak podał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., (sygn. akt II FSK 1945/15) ,,Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie." - LEX nr 2642287. Tak więc DWINB utrzymując w mocy decyzję PINB także nie zastosował się do oceny prawnej Sądu naruszając art. 153 p.p.s.a., gdyż swoim orzeczeniem potwierdził prawidłowość decyzji PINB w L. Zauważyć przyjdzie, że dość ciekawie przedstawia się analiza okoliczności jakie zdaniem DWINB przemawiały za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji z jednoczesnym zaleceniem rozważenia ewentualnej kwestii wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał, że postępowanie wszczęto w sprawie samowolnej budowy altany ogrodowej, a skoro taka budowa na terenie ROD nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zasadnym było umorzenie postępowania. Z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wynika, że PINB powinien wszcząć niejako odrębne czy nowe postępowanie, którego przedmiot zostanie inaczej określony, zaś rozstrzygnięcie będzie warunkowane analizą stanu faktycznego na gruncie innych przepisów. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że Rozdział 5b ustawy Prawo budowlane dotyczy postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Art. 53a zamieszczony w tym rozdziale stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Jakkolwiek pismo kierowane przez skarżących do organu stanowiło impuls do zweryfikowania zasadności zawartych w nim informacji, to sam organ I instancji będący gospodarzem postępowania zobligowany był do określenia przedmiotu postępowania w chwili jego wszczęcia. Nieporozumieniem jest podawanie przez DWINB, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnej budowy altany ogrodowej na terenie ogródka działkowego. Przeczy temu zalegające w aktach administracyjnych, (karta nr 3 akt PINB) zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., gdzie zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku rekreacyjnego (altany) na terenie ROD [...] przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb R.) w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb R.). Bez względu na fakt, czy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zamieszczono czy też nie określenie ,,samowolna" budowa altany, rolą organu było zbadanie legalności poczynań inwestora, w tym przestrzegania obowiązujących przepisów nie wykluczając regulacji wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To przecież organ samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej. Niejednokrotnie trudne jest uczynienie tego już w samym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, gdyż gromadzenie i ocena materiału dowodowego dokonywane są w toku postępowania i to wówczas organ nadaje właściwy kierunek sprawie administracyjnej. Nadto bez względu na to czy ewentualny akt administracyjny będzie zawierać w podstawie prawnej art. 48 czy art. 50 i następne Prawa budowlanego to i tak będzie to postępowanie legalizacyjne lub naprawczego znajdujące się w rozdziale 5 ustawy Prawo budowlane dotyczącym rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r., (sygn. akt II OSK 1814/24) podał, że ,,Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego należy wykładać w taki sposób, że konkretyzuje on uprawnienie i obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, gdy zachodzi taka potrzeba, jednak nie reguluje sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny, (...). - LEX nr 3822001. Wobec powiedzianego, nawet w sytuacji gdyby organ I instancji nie naruszył ciążącego na nim mocą art. 153 p.p.s.a. obowiązku uwzględnienia oceny prawnej zawartej we wcześniej zapadłym wyroku, to i tak błędne było uznanie, że prawidłowo umorzono postępowanie, zaś ewentualnie należy wszcząć nowe postępowanie z inaczej zakreślonym przedmiotem. Pogląd organu I instancji jest w tym zakresie w ocenie Sądu z gruntu chybiony. W tym stanie rzeczy należy ocenić, że organy obu instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku. Z tej przyczyny w pkt I wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rolą organów przystępujących do ponownego rozpoznania sprawy będzie dostosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 lipca 2023 r., (sygn. akt II SA/Wr 799/22), z zachowaniem zasad wynikających z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).