II SA/Wr 931/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 września 2024 r. nr 172/2024 w przedmiocie ustalenia kolejnego kresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2024 r. nr 172/2024 Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie jako: "DRZGW", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania I. Spółka z o.o. M. sp. k. we W., uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 grudnia 2022 r., ustalającą kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na rzecz spółki cywilnej M.(1) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 26 września 2022 r. M.(1) wystąpiła o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia 12 lutego 2001 r. Zawiadomieniem. z dnia 8 listopada 2022 r. oraz obwieszczeniem z tego samego dnia, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarządu Zlewni w L. zawiadomiło o wszczęciu postępowania. Organ ustalił jednocześnie krąg stron postępowania (siedem podmiotów wymienionych w wykazie, w tym wnioskodawca). Strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu odrębnymi pismami. I. Spółka z o.o. M. sp. k. pokwitowała odbiór zawiadomienia w dniu 2 lutego 2023 r. Decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na okres 20 lat. Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. I. Spółka z o.o. M. sp. k., w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postepowania zgłosiła swoje zastrzeżenia co do wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia, między innymi z powodu konieczności – w ocenie spółki – uzyskania oceny wodnoprawnej. Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. I. Spółka z o.o. M. sp. k. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu podniesiono, że decyzja wydana została dwa miesiące przed skierowaniem do spółki zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co spowodowało zupełne pominięcie stanowiska spółki w tej sprawie. Wyjaśniono, że sama decyzja została odebrana przez spółkę w dniu 13 lutego 2022 r. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący – A. Z., stał się następcą prawnym wnioskodawcy w sprawie i wstąpił do postępowania. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, oświadczył do protokołu, że I. Spółka z o.o. M. sp. k. nie znajduje się w strefie oddziaływania M.(1) . Pismem z dnia 28 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko w sprawie i wniósł, że odwołanie w niniejszej sprawie wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia i wniósł o stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo podniesiono, że odwołujący się nie ma przymiotu strony w postępowaniu, zatem odwołanie jest niedopuszczalne. Uchylając opisaną decyzję organu pierwszej instancji, DRZGW – po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy – wyjaśnił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podniósł, że do postępowań w sprawie wydania decyzji ustalającej kolejny okres obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087, dalej PW 2017), przepisy art. 401 (dotyczące stron postępowania) stosuje się odpowiednio, zgodnie z art. 414 ust. 8 PW 2017. I tak, stroną postępowania jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jeżeli liczba stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego przekracza 10, do stron innych niż wnioskodawca stosuje się art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku, o którym mowa powyżej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręcza się wnioskodawcy na adres wskazany we wniosku oraz zawiadamia się pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dalej organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił 7 stron i do wszystkich skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przy czym wnioskodawca pokwitował jego odbiór w listopadzie 2022 r., a wszystkie pozostałe strony w lutym 2023 r. Samą decyzję organ wydał, zanim skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania, naruszając tym samym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającą z art. 10 kodeksu postepowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, pozbawienie stron możliwości udziału w postępowaniu, jest naruszeniem mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgłoszone przez stronę uwagi powinny być rozpatrzone na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania i wzięte pod uwagę przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. przy wydawaniu decyzji, co się jednak nie zadziało. Zbadanie i odniesienie się organu I instancji do zgłoszonych przez I. Sp. z o.o. uwag, a przede wszystkim ustosunkowanie się do okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 PW 2017, tj. zweryfikowania czy sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku M.(1) o "przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego NR [...] z dnia 12.02.2001 r. na szczególne korzystanie z wód." Dalej DRZGW wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie tylko pozbawił strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, ale zakończył je bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym bez dokonania wymaganych przepisami prawa ustaleń. Podniesiono w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że organ I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia samodzielnie ustaleń w zakresie zgodności operatu z treścią dokumentów, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 1-7 PW 2017 oraz wymagań, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Wnioski z takiej specjalistycznej analizy informacji zawartych w operacie, przeprowadzonej przez organ Wód Polskich, powinny doprowadzić do rozstrzygnięcia czy informacje zawarte w operacie wodnoprawnym są aktualne oraz czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 PW 2017 skutkujące odmową ustalenia, w drodze decyzji, kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, przy czym organ nie był związany oświadczeniem strony skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przedstawił rozumowania, w wyniku którego ustalił okoliczności faktyczne sprawy. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. stwierdził jedynie, "iż nie ma przeszkód do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę L.(1), znak: [...] z dnia 12.02.2001 r." Natomiast zgodnie z ustaleniami planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], który obowiązywał na dzień wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18.10.2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz.U. z 2016 r. poz. 1967), celem środowiskowym JCWP K. od zb. L.(2) do K.(1) o kodzie [...], w obszarze której znajdowała się M.(1) , był dobry stan ekologiczny i możliwość migracji organizmów wodnych na odcinku cieku istotnego - K. w obrębie JCWP, a JCWP była wskazana jako zagrożona w ocenie ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych, gdzie jednym z czynników determinujących zagrożenie była presja hydromorfologiczna. W planie były wskazane działania związane z przywróceniem drożności cieków istotnych dla zachowania ciągłości morfologicznej (opracowanie dokumentacji jak i działania inwestycyjne). Podobnie przedstawia się sytuacja JCWP K. od zb. L.(2) do ujścia o kodzie [...], w obszarze której obecnie jest zlokalizowana M.(1). Zgodnie z obecnie obowiązującym planem gospodarowania wodami, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16.11.2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz.U. z 2023 r. poz. 335) ta JCWP jest naturalną częścią wód, zagrożoną nieosiągnięciem celu środowiskowego, który został określony jako: dobry stan ekologiczny; zapewnienie drożności cieku dla migracji ichtiofauny na odcinku cieku istotnego K. w obrębie JCWP (dla łososia); zapewnienie drożności cieku według wymagań gatunków chronionych; zapewnienie drożności cieku dla migracji gatunków o znaczeniu gospodarczym na odcinku cieku głównego K. w obrębie JCWP (dla troci wędrownej). Jedną z presji determinującej stan wód w obrębie JCWP K. od zb. L.(2) do ujścia jest presja hydromorfologiczna, gdzie głównym źródłem presji są budowle piętrzące - rzeki główne, budowle regulacyjne (opaski brzegowe, ostrogi, tamy podłużne) - rzeki główne, zapora powyżej. Do działań podstawowych dla JCWP K. od zb. L.(2) do ujścia zaliczono zapewnienie ciągłości biologicznej i morfologicznej rzek i potoków. W działaniach uzupełniających również wskazano zapewnienie ciągłości biologicznej rzek i potoków między innymi z działaniami pod nazwą: przebudowa budowli piętrzących w zakresie zapewniającym ciągłość biologiczną i spełnienia celów środowiskowych; opracowanie wariantowej analizy sposobu udrożnienia budowli piętrzących na cieku wraz ze wskazaniem wariantu do realizacji oraz opracowaniem dokumentacji projektowej. Jednostkami odpowiedzialnymi za realizację zadań jest między innymi Zarząd Zlewni w L. jak i właściciele urządzeń wodnych. Korzystanie z wód objęte zaskarżoną decyzją obejmuje między innymi pozwolenie wodnoprawne na pobór wód z rzeki K. spiętrzonej jazem, który nie posiada przepławki, a tym samym jest barierą uniemożliwiającą migrację ryb, natomiast pobór wód następuje na potrzeby małej elektrowni wodnej, której elementy również stanowią barierę hydromorfologiczną. A jak wspomniano powyżej celem środowiskowym dla JCWP, w obszarze której zlokalizowana jest elektrownia wodna i jaz piętrzący, jest dobry stan ekologiczny i zapewnienie drożności cieku dla migracji organizmów wodnych. W związku z powyższym rozpoznanie kwestii zachowania ciągłości morfologicznej, w tym konieczności budowy przepławki, w przypadku korzystania z wód przez M.(1) ma istotne znaczenie w sprawie osiągnięcia celów środowiskowych przez JCWP K. od zb. L.(2) do ujścia. Działania, wskazane w aktualnym planie gospodarowania wodami w odniesieniu do JCWP K. od zb. L.(2) do ujścia, w tym dotyczące budowli piętrzących (między innymi przy M.(1) ) wskazują, w ocenie organu odwoławczego, na konieczność opracowania wariantowej analizy sposobu udrożnienia budowli piętrzących na cieku K. wraz ze wskazaniem wariantu do realizacji oraz opracowaniem dokumentacji projektowej (działanie nr 1), a następnie realizację wybranego wariantu udrożnienia cieku K. - działanie inwestycyjne (działanie nr 2). Natomiast, zgodnie z art. 187 PW 2017, przy utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, koniecznością osiągnięcia dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, koniecznością osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61, oraz potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i ekosystemach lądowych zależnych od wód, a budowle piętrzące powinny umożliwiać migrację ryb. W opinii Dyrektora RZGW we Wrocławiu, analiza w powyżej wskazanym zakresie, której zabrakło na etapie wydawania zaskarżonej decyzji, pozwoli na rozstrzygnięcie, czy informacje zawarte w operacie wodnoprawnym załączonym do wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania Decyzji Starosty L.(1) 2001 są aktualne lub czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 PW 2017, a tym samym czy ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tej decyzji, przy obecnych warunkach funkcjonowania obiektu, jest możliwe, a jeżeli tak to na jaki okres. Podsumowując, DRZGW wskazał, jak bardzo istotna jest dokładna, merytoryczna analiza dokumentów planistycznych, w tym wymagań środowiska jak i wymagań wynikających z ustawy Prawo wodne oraz przepisów odrębnych, przed podjęciem decyzji w sprawie, czego w postępowaniu pierwszej instancji zabrakło. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że organ pierwszej instancji zobowiązany będzie również zbadać kwestie posiadania przez wnioskodawcę barier behawioralnych, zapobiegających dostanie się ryb do turbiny. W dalszej kolejności organ wskazał na konieczność zweryfikowania przez organ kręgu stron postępowania, w tym wnioskodawcy. Wyjaśnił, że brak jest w aktach sprawy analizy legitymacji do występowania w imieniu spółki cywilnej - wnioskodawcy. Podobne rozważania organ odwoławczy odniósł co do spółki odwołującej się, podnosząc, że nie była ona stroną postępowania w 2001 r., natomiast została uznana za stronę obecnie. DRZGW nakazał rozważyć te kwestie w ponownie prowadzonym postępowaniu, przy uwzględnieniu okoliczności, że decyzją z dnia 26.10.2021 r., znak WR.ZUZ.3.4210.168.2021.KS, Dyrektor Zarządu Zlewni w L. udzielił I. Sp. z o.o. pozwoleń wodnoprawnych w związku z planowaną eksploatacją M. w km [...]+[...] rzeki K. w miejscowości U. gm. L.(3) i zasięgu cofki M.(1) . Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, przedstawionych w toku postępowania odwoławczego DRZWG wyjaśnił, że odwołanie zostało złożone w terminie, tj. przed upływem 14 dni od dnia doręczenia spółce decyzji. Natomiast w odniesieniu do dalszych zarzutów odwołania organ wskazał, że zaskarżona decyzja poprzedzona została wadliwie prowadzonym postępowaniem, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom stawianym przez kodeks postępowania administracyjnego. Braki w postępowaniu dowodowym oraz uzasadnieniu decyzji są tak daleko idące, że uniemożliwiają dokonanie pełnej kontroli rozstrzygnięcia, albowiem postępowanie to musi zostać przeprowadzone od nowa w zasadzie w całości. Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł sprzeciw do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu; 2. art. 135 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 401 ust. 1 PW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odwołująca się spółka posiada przymiot strony w postępowaniu oraz art. 399 ust. 1 pkt 1 PW w związku z art. 396 ust. 2 PW w zw. z art. 407 ust. 2 PW poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie uznać czy organ pierwszej instancji dokonał pełnej analizy dokumentów i wymagań wskazanych w art. 399 PW, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ wskazał, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że dla potrzeb uzyskania pozwolenia wodnoprawnego spełnione zostały wymogi formalno – prawne. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono zakres oddziaływania M. i wskazano, że odwołująca się Spółka nie leże w tym zakresie, wobec czego nie powinna była być stroną w postępowaniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności trafnie zauważył organ odwoławczy, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym strony zawiadomiono o wszczęciu postępowania już po wydaniu decyzji, uniemożliwiając zupełnie czynny udział stron w postępowaniu. Naruszenie to jest o tyle istotne, że Spółka I. Spółka z o.o. M. sp. k. we W. zamanifestowała chęć czynnego udziału, składając pisemne zastrzeżenia i wnioski niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (ponad dwa miesiące o wydaniu decyzji w sprawie). Już samo tylko to uchybienie uzasadniałoby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jednakże należy stanowczo stwierdzić, że prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że przed wydaniem decyzji nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe. Sąd podziela również ocenę organu odwoławczego, że uzasadnienie decyzji nie pozwala na ocenę zasadności stanowiska organu, albowiem brak w nim jest kluczowych dla rozstrzygnięcia, rozważań organu. Natomiast elementy, jakie obligatoryjnie powinny zostać przez organ w postępowaniu zbadane (co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu) zostały w zaskarżonej decyzji szczegółowo przytoczone. Podobnie samodzielną podstawę do wydania decyzji kasacyjnej stanowiłyby w ocenie Sądu przedstawione w decyzji wątpliwości co do kręgu stron postępowania. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że zakres oddziaływania M. został przez organ jednoznacznie ustalony. Brak jest dowodów na objęcie tym zakresem wymienionych w wykazie stron postępowania podmiotów. Nie ma żadnej możliwości oceny, czy strony te zostały zatem ustalone w sposób prawidłowy. Tymczasem ma to kluczowe znaczenie dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Podsumowując wskazać należy, że wobec braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji weryfikacji stron postępowania, braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób szczegółowy opisanego w decyzji kasacyjnej, nie było możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, ponieważ wymaga to przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2844/22, CBOSA). Takie działanie organu odwoławczego – przeprowadzenie w całości postępowania dowodowego i ustalenie kręgu stron postępowania – w sposób oczywisty naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Trzeba przy tym powtórzyć, mając na uwadze rodzaj zaskarżonego orzeczenia, że Sąd nie ocenia w niniejszym postępowaniu prawidłowości ustalenia nowego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie kwestie związane z możliwością wydania decyzji o kasacyjnym charakterze. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.