II SA/Wr 94/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008r. sprawy ze skargi Towarzystwa Przyjaciół K. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia 17 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oddala skargę. Sąd przyjął następujący stan faktyczny Rada Gminy M. w dniu 17 listopada 2007 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t j Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr [...] o zmianie swojej wcześniejszej uchwały z dnia 30 marca 2005 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. Wskazanym aktem nowelizującym Rada zmieniła dotychczasową treść § 1 uchwały z dnia 30 marca 2005 r. Nr [...] przystąpieniu do sporządzenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. wprowadzając do niej § 1 nową treść w brzmieniu: "1. Przystępuje się do sporządzenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. - OBSZAR A, w granicach określonych w załączniku graficznym do niniejszej uchwały. 2. przystępuje się do sporządzenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. - OBSZAR B, w granicach określonych w załączniku graficznym do niniejszej uchwały. 3. wyżej wymienione obszary mogą być uchwalane odrębnie." Pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. Towarzystwo Przyjaciół K. z siedzibą w K. wniosło do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 17 listopada 2007 r. Nr [...]. Zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie obowiązującej w dniu jej podejmowania ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisów art. 9 ust.3 , art. 10, art. 27 strona skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że rzeczywistym zamierzeniem uchwały przyjętej przez większość radnych z tych miejscowości gminy M., którym działalność kopalni nie szkodzi, było wyłączenie wsi K. ze zmiany studium i możliwość wydzielenia obszaru tej wsi do uchwalenia zmiany studium w innym czasie. W ocenie strony skarżącej taka uchwała miała na celu obejście prawa poprzez nieuwzględnienie słusznych żądań mieszkańców K., zagrożonych ruchem pobliskiej kopalni i prowadzonym bez żadnych ograniczeń ruchem ciężarówek wywożących z niej urobek. Kwestionując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Natomiast art. 27 wymienionej ustawy stanowi, iż zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalone. Z regulacji tych wynika zatem zdaniem strony, że zarówno uchwalenie nowego studium jak i zmiany studium muszą odnosić się do całego obszaru administracyjnego gminy, nie mogą być odkładane w czasie do bliżej nieokreślonej przyszłości. W uzasadnieniu skargi Towarzystwo Przyjaciół K. podkreśliło nadto, że , o ile uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego może odnosić się do wydzielonych terytorialnie obszarów, na co wyraźnie zezwala ustawa w kilku punktach (art.14 ust.2,3; art.15 ust. 1; art.31 ust. 1; art.32 ust. 1: art.34 ust.1), to już w stosunku do studium nie przewiduje się żadnych odstępstw od zasady określonej w art. 9 ust. 3. Niedopuszczalne jest więc ograniczane z góry lub dzielenie terenu gminy na części, w zakresie zmiany studium, gdyż nie można ograniczać wniosków, uzgodnień i uwag prawem przewidzianych. Za takim rozumieniem tej normy prawnej przemawia też w opinii skarżącego Towarzystwa szczególny charakter tego dokumentu i konkretne wymagania wobec jego treści określone w art. 10 ustawy, zgodnie z którym istnieje konieczność określenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania całej gminy w tym samym dokumencie, a nie tylko jej części, i to w różnym czasie. Zagrożenie środowiska i problemy komunikacji nie mogą być rozwiązane w odniesieniu do poszczególnych wsi. Negatywne oddziaływanie transportu urobku z kopalni skalenia w K. odnosi się nie tylko do K., ale także do innych miejscowości w Gminie M., a także innych gmin. W tej sytuacji uchwała Rady Gminy M. jako rażąco naruszająca prawo jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że wniesiona skarga i podniesione w niej przez Towarzystwo Przyjaciół K. zarzuty braku legalności podjętej przez Radę Gminy M. w dniu 7 listopada 2007 r. uchwały nr [...], są bezzasadne. Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjęte uchwałą Rady Gminy z dnia 24 lutego 2001 r. nr [...] zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami zawartymi w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Wbrew zaś sugestii strony skarżącej zawartej w uzasadnieniu wniesionej skargi, fakt ten nie wyklucza możliwości podejmowania w późniejszym czasie przez radę gminy uchwał w sprawie zmiany tak uchwalonego studium w zakresie ściśle określonego fragmentu obszaru gminy, przy czym zmiany dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z pozostającymi w mocy ustaleniami. Takie też stanowisko, zdaniem Gminy, potwierdza treść § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 123) w myśl którego przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Podobnie wypowiada się też T. Bąkowski w punkcie 6 swojego komentarza do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu zamieszczonym wydanym przez wydawnictwo Zakamycze w 2004 r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada Gminy M. podniosła nadto, iż kwestionowaną uchwałą Rada Gminy zmieniła wcześniejszą swoją uchwałę nr [...] z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. jedynie w zakresie podziału terenu objętego zmianą studium na dwa ściśle określone obszary planistyczne A i B w granicach określonych w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej innych niż akty prawa miejscowego tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Gminy M. z dnia 17 listopada 2007 r. Nr [...] o zmianie swojej wcześniejszej uchwały z dnia 30 marca 2005 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, czyli inaczej mówiąc, czy kwestionowana uchwała należy do uchwał z zakresu adm8inistraci publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. Nr z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bo tylko w takim przypadku sądy administracyjne są uprawnione do badania merytorycznego podjętej uchwały. W tej kwestii Sąd stanął na stanowisku, że sprawa objęta zaskarżoną uchwałą jest sprawą z zakresu administracji publicznej i dlatego po wyczerpaniu przez stronę skarżącą trybu wymaganego przez wskazany przepis przystąpił do badania legalności uchwały. Na tle obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżoną uchwałę, nowelizującą wcześniejszą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., należy zaliczyć do aktów z kategorii tzw. uchwał intencyjnych, odpowiadających pojęciu uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Warto bowiem zaznaczyć, że zarówno w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 u.s.g.). Tym samym uchwała ta podlega kognicji sądu administracyjnego i mogła być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Niespornym w rozpoznawanej sprawie jest, że Rada Gminy M. podjęła w dniu 24 lutego 2001 r. uchwałę nr [...], którą przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla całego obszaru w granicach administracyjnych tej gminy zgodnie z wymaganiami zawartymi w przepis art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarz9owaniu przestrzennym Tymczasem podjęta na dalszym etapie polityki planistycznej gminy, a zaskarżona przez Towarzystwo Przyjaciół K. uchwała o zmianie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, dotyczyła zakresu przedmiotowo węższego, obejmując swoją regulacją obszary mniejsze niż ograniczone granicami administracyjnych gminy. Przedmiotem kontrowersji w rozpatrywanej sprawie jest zatem, czy obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przywoływane przez stronę skarżącą a wskazywane również przez organ jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia organu - przepisy art. 9 ust. 3 , art. 10 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarzają w ramach zakreślonej tą ustawą procedury podejmowania uchwał w przedmiocie zmiany studium możliwość podejmowania w późniejszym czasie przez radę gminy uchwał w sprawie zmiany tak uchwalonego studium w zakresie tylko określonego fragmentu obszaru gminy, czy też z uwagi na treść tych przepisów wykluczają taką możliwość, co z kolei podnosi w swoich pismach strona skarżąca. Sąd dokonując kontroli legalności skarżonej uchwały nie dopatrzył się naruszenia przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu kontrolowana uchwała o zmianie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, dotycząca zakresu obszarowego węższego niż poprzedzające go studium została podjęta przez organ gminy prawidłowo, bo niesprzecznie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Uzasadniając tę tezę podkreślić przede wszystkim należy, że, z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w przyszłych planach zagospodarowania przestrzennego. Także rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a następnie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach zainicjowanej procedur planistycznych. Rada gminy może zatem zarówno w toku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem. Zatem Rada Gminy M. mogła dokonać zmian w uchwale związanej z przystąpieniem do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy M. Jednocześnie dodać tu trzeba, że tak eksponowana przez strony redakcja przepisu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą zmiana studium następuje w trybie, w jakim zostało ono uchwalone, oznacza jedynie konieczność odpowiedniego stosowania powołanych regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9 -13). Odnosi się więc do trybu a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy (vide Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2006 Str. 238 - 239). Niewątpliwie charakter studium jako pewnego zbioru dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego w gminie przesądza o konieczności objęcia jego postanowieniami całego obszaru gminy. Nie wyklucza jednakże możliwości podejmowania (w dalszej perspektywie czasowej, w przypadku takiej potrzeby), tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uchwał intencyjnych (uchwał o przystąpieniu do zmian studium) w odniesieniu do ściśle wydzielonego fragmentu obszaru gminy, przy zastrzeżeniu, że zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy współgrają z pozostającymi w mocy ustaleniami (pod: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 9 ustawy , Zakamycze, 2004.) W pełni więc podzielić należy stanowisko organu, że zmiana studium może dotyczyć przedmiotowo węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego studium. Zmiana studium jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium, określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2. Zmiana ta niejednokrotnie dotyczyć będzie również obszaru węższego od granic administracyjnych gminy. Tak więc podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy. W tej sytuacji art. 9 ust. 3 nie będzie miał zastosowania, gdyż nie reguluje on trybu sporządzania studium (bądź zmiany studium), lecz określa jeden z aspektów przedmiotu studium (jest jedną z zasad sporządzania studium - por. komentarz do art. 28), tj. określenie granic opracowania, który w przypadku zmiany studium, jak zaznaczono wyżej, może mieć węższy zakres. Uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium, w praktyce wydaje się to jednak bardzo trudne do określenia. Przedstawioną interpretację co do dopuszczalności zawężonego przedmiotowo i obszarowo projektu zmiany studium wzmacnia analiza art. 33 ustawy. Reguluje on co prawda sytuacje, w których konieczność zmiany studium następuje w wyniku zmiany ustaw (por. komentarz do art. 33), wprowadza jednak expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 11 przeprowadza się jedynie w "zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego studium. Zmiana studium polegać będzie często na modyfikacji jedynie części rozwiązań w nowelizowanym akcie planistycznym, nie będzie więc z reguły oznaczać modyfikacji wszystkich merytorycznych treści studium określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2. Nie zmieniają się zasady kształtowania treści studium - jest ono wyrazem samodzielności gminy w kreowaniu własnej polityki przestrzennej, samodzielności w granicach określonych przez ustawy, w szczególności ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się na zakończenie do pewnych wywiedzionych przez stronę skarżącą argumentacji związanych miedzy innymi z oceną uciążliwości dla mieszkańców miejscowości K. wywoływanych ruchem pobliskiej kopalni skalenia Sąd zwraca uwagę, iż jego kompetencje ograniczają się ściśle do oceny legalności, tj. zgodności z prawem podjętej uchwały, a to zaś sprawia, że Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Dotąd powiedziane powoduje, że wniesioną skargę należało oddalić po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).