II SA/Wr 94/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T., A. B., M. N. na decyzję Wojewody D. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: odmówić skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr [...]. Pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...], którą organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...] zmieniającej własną ostateczną decyzję z dnia 30 listopada 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą na rzecz A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na przebudowie wraz z rozbudową pawilonu handlowego we W. przy ul. Ś. [...]. W skardze na opisaną decyzję skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...] ewentualnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia 26 listopada 2012 r. Zdaniem skarżących wykonanie tych decyzji, a co za tym idzie, rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora bez rozpoznania wniesionego przez nich odwołania, spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a ponadto narazić może na poniesienie znacznych szkód. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, nr 270 – dalej również: "p.p.s.a.") wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 tejże ustawy sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w tym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy akt administracyjny, którego wstrzymania zażądano, zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Mieć przy tym należy na uwadze, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania (por. P. Tarno w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2004, str. 122; komentarz T. Woś do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295-296; komentarz B. Dauter do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, str. 160). Decyzja umarzająca postępowania odwoławcze niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OZ 929/09). Istotą takiej decyzji jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podmioty wnoszące odwołanie pozbawiony są statusu stron postępowania. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie nadaje się do wykonania zarówno w sposób dobrowolny, czy też w drodze egzekucji, stwierdza bowiem jedynie pewien stan faktyczny i prawny. Nie istnieje zatem jakikolwiek stan rzeczy, którego spowodowanie byłoby wymagane poprzez wykonanie tejże decyzji. Sąd zważył również, że istotą instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji) jest zapobieżenie wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji - w ocenie Sądu - tego typu zagrożeń nie powoduje. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, to jest decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...], Sąd zważył, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych m. in. przez organ I instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Uzasadnia on również - wraz z art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a., rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. W świetle ww. przepisów zasadnicze znaczenie ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy". Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również decyzji zmieniającej tę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji zaskarżonej w sprawie, a wydanej przez organ odwoławczy, jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 roku, sygn. akt II OZ 929/09). Podnieść ponadto należy, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, gdy aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena zatem prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 p.p.s.a. (por. wyroki WSA z dnia 16 maja 2012 r. II SA/Gd 73/12, z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). Tym samym - skoro charakter zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wyklucza możliwość badania prawidłowości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, to w takiej sytuacji należy wykluczyć także możliwość rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji objętej postępowaniem odwoławczym następnie umorzonym decyzją organu II instancji. Również decyzja organu II instancji, wydana po rozpatrzeniu odwołania innych podmiotów, uznanych za stronę postępowania, rozstrzygająca w sposób merytoryczny sprawę, nie mogła stać się przedmiotem ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...], nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym argumentacja zawarta w uzasadnieniu wniosku dotycząca tych decyzji nie mogła stać się przedmiotem rozważań Sądu. Na marginesie należy również wskazać, że skarżący nie przedstawili żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia ich interesów następstw wykonania decyzji. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji należy natomiast co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczna jest więc spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez skarżących, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogły stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Również zarzuty podnoszone w skardze skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zarzuty postawione decyzji będą wzięte pod uwagę na etapie merytorycznego rozstrzygania sprawy, a nie w momencie rozpatrywania wpadkowego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż zniweczyłoby to cel sądowej kontroli decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.