II SA/Wr 96/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała Po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Starosty Powiatu w N. z dnia [...], nr [...] 2. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w N. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Powiatu w N., działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126) i na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i wydał Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w N. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, polegających na termorenowacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 4 – kondygnacyjnego z wyłączeniem ściany szczytowej od strony działki nr a. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestor nie uzyskał prawa wejścia na grunt sąsiedni oznaczony w ewidencji numerem a i jego zajęcia w części na potrzeby planowanej inwestycji, co spowodowało konieczność wyłączenia z zakresu inwestycji ocieplenia ściany sąsiadującej z tą działką. W odwołaniu Wspólnota zarzuciła, iż wadliwie organ przyjął, że wymagana była zgoda sąsiada, gdyż wykonywane prace miały mieścić się w obrysie budynku, a twierdzenia sąsiada że wykupił działkę oznaczoną nr a aż do granic ściany ich budynku są nieuzasadnione. Twierdzenia właściciela działki nr a H. N. nie zostały przy tym zweryfikowane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], opartą na przepisie art. 138 § 1 KPA, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podnosząc, iż należało wyłączyć z zakresu inwestycji ścianę szczytową, usytuowaną w granicy z działką nr a, gdyż inwestor nie uzyskał zgody na ocieplenie budynku na grubość 10 cm nad działką stanowiącą własność H. N. Zgoda ta była niezbędna, ponieważ zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Podniesiono też, że z protokołu głosowania członków wspólnoty wynika, iż większość jej członków nie głosowała za ociepleniem ściany szczytowej. W skardze zarzucono, że inwestor wykonał obowiązek wykazania się prawem dysponowania terenem na cele budowlane, gdyż inwestycja mieści się w obrysie budynku. Organy nie zbadały szczegółowego położenia budynku względem działki sąsiedniej, a w szczególności tego, że obrys budynku należało powiększyć o wystający na 50 cm dach, rynny, wnęki piwniczne. Wskazano na niesprawiedliwość decyzji, która uniemożliwia właścicielom budynku jego remont i ocieplenie. Organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, że robót budowlanych polegających na ociepleniu stropodachu, wszystkich ścian oraz wykonaniu izolacji pionowej budynku wielomieszkaniowego nie można wykonywać bez pozwolenia budowlanego. Przesądza o tym treść art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) w powiązaniu z definicją robót budowlanych, zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy, która obejmuje m. in. budowę (art. 3 pkt 6 ustawy) definiowaną jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Nie sposób przy tym zakwalifikować tego rodzaju robót do kategorii innych robót, objętych wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego ( wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2002 r., nr II SA/Gd 3159/01 – nie publ.). Decyzje organów obu instancji nie mogą się jednak ostać ze względu na liczne uchybienia procesowe, skutkujące istotnym wpływem na wynik sprawy. Przede wszystkim sprawa nie została wyjaśniona pod względem dowodowym. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, na inwestorze ciążył obowiązek dołączenia dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez znaczenia jest w takim wypadku zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej. Z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. Dla dochodzenia ewentualnych szkód spowodowanych korzystaniem przez inwestorów ze wspólnej drogi właściwy jest tryb postępowania przed sądem powszechnym. W wyroku z dnia 11 sierpnia 1998 r., nr IV SA 1673/96 (zbiór LEX nr 43824) trafnie wskazano, że z uwagi na to, iż przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje, że dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością strona ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ I instancji, stwierdzając brak takiego dowodu jako załącznika do wniosku, powinien, korzystając z art. 64 § 2 kpa, wezwać stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Naruszenie trybu wezwania o usunięcie braku przez organy obu instancji, w sytuacji gdy nie uznano za tego rodzaju dowód załączonego do projektu budowlanego wypisu z rejestru gruntów (w tym przedmiocie organy w ogóle się zresztą nie wypowiedziały), spowodowało, że strona pozbawiona została prawa wykazywania swego uprawnienia innymi dowodami. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak też z umowy najmu lub dzierżawy bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. W niniejszej sprawie nie zbadano ani aktów notarialnych, dokumentujących nabycie własności lokali mieszkalnych poszczególnych członków wspólnoty, nie sprawdzono zapisów w księgach wieczystych ani nie zbadano zakresu uprawnień właścicielskich H. N., którego sprzeciw – jak się wydaje – był przyczyną odmownej decyzji organu. Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym względzie narusza w sposób oczywisty obowiązek organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 KPA) oraz właściwej jego oceny. Zgodnie z wynikającą z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ powinien ustalając stan faktyczny sprawy opierać się na całym materiale dowodowym zebranym w sprawie, a nie tylko na wybiórczo przedstawionych w uzasadnieniu dowodach. Ocena tego materiału powinna być wszechstronna i obejmować zarówno dowody uwzględnione przy podejmowaniu decyzji, jak też dowody, którym odmówiono przymiotu wiarygodności. Organ powinien rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Ponadto w razie wątpliwości powinien niektóre dowody przeprowadzić z urzędu, a jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dla ich wyjaśnienia należy przesłuchać stronę (art. 86 KPA). Naruszenie powyższych zasad postępowania powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy opiera się na dowolnej ocenie dowodów, wykraczającej poza granice zastrzeżonej dla organu swobody. W sprawie doszło jednak także do innych uchybień proceduralnych. Organ I instancji nie zbadał, czy wniosek o pozwolenie budowlane pochodzi od uprawnionego organu, jakim w tym wypadku był zarząd wspólnoty. W sytuacji, gdy zarząd jest wieloosobowy wszyscy jego członkowie powinni podpisać wniosek, chyba że doszło do zgodnego z prawem upoważnienia do działania w imieniu całego zarządu poszczególnych jego członków. Organ I instancji tej okoliczności w ogóle nie wyjaśnił, chociaż istnienie wniosku pochodzącego od uprawnionej strony jest warunkiem sine quo non rozpoznania wniosku o pozwolenie budowlane. Decyzja organu I instancji w sposób niedopuszczalny dzieli zamierzenie inwestycyjne na części i to bez wyraźnej zgody inwestora – wbrew treści przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis jednoznacznie wskazuje, iż pozwolenie budowlane dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Decyzja ta skierowana została do Zarządu Wspólnoty, tj. do organu reprezentującego i występującego w imieniu inwestora, którym od początku jest Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w N., a nie do samego inwestora. Należy bowiem w sposób wyraźny rozdzielić adresata decyzji, którym jest inwestor, któremu udziela się pozwolenia, od osoby lub organu go reprezentującego, do rąk którego należy decyzję doręczać. Organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny powołał się na wyniki głosowania dotyczącego remontu jednej ze ścian, podczas gdy ocenie organu podlega w tym wypadku jedynie uchwała (jej treść) zezwalająca zarządowi na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie budowlane. O sposobie liczenia głosów i sposobie kwalifikowania głosów, w tym wypadku głosów osób wstrzymujących się od głosowania, decyduje sama wspólnota, a ewentualne wadliwości uchwały podjętej z naruszeniem zasad dotyczących sposobu liczenia głosów, mogą stanowić przedmiot powództwa do sądu powszechnego ze strony członków wspólnoty. Wszystkie powyższe wady postępowania muszą zostać wyeliminowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a wydanie decyzji winno zostać poprzedzone dogłębnym i wnikliwym postępowaniem dowodowym, toczącym się z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. W związku z tym, że do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej doszło z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 "c" oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.