II SA/Wr 96/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w toku postępowania naprawczego wszczętego w dniu 14 listopada 2012 r. po dokonaniu kontroli robót budowlanych, organ postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wybudowaniu ściany działowej na części wspólnej – korytarzu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 22 lipca 2013 r., a pozostałym stronom w dniach 23 lipca i 2 sierpnia 2013 r. Postanowienie nie zostało zaskarżone. Decyzją z dnia 17 września 2013 r. organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał inwestorowi demontaż istniejących drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego i montaż drzwi spełniających wymogi § 62 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1597), zniwelowanie progu do wysokości 2 cm (§ 62 ust. 3 rozporządzenia) i poszerzenie korytarza w miejscu wykonania nowej ścianki na długości 148 cm z obecnej szerokości 136 cm do wymaganej zgodnie z § 242 ust. 1 rozporządzenia szerokości 140 cm. Odwołanie od decyzji wnieśli niektórzy z współwłaścicieli budynku (części wspólnych). Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji (pisząc wprawdzie, że umarza postępowanie organu I instancji). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. decyzję należało wydać przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Organ omówił orzecznictwo sądowe rozróżniające pojęcia wydania i doręczenia orzeczenia. W nin. sprawie zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. dwumiesięczny termin upłynął z dniem 16 września 2013 r., zatem niedopuszczalne było wydanie decyzji dnia następnego. Treść art. 50 ust. 4 p.b. nie miała tutaj znaczenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powołała pogląd prawny wyrażony w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 700/12, że termin do wydania decyzji w postępowaniu naprawczym rozpoczyna bieg z dniem doręczenia postanowienia, a nie od dnia jego wydania, gdyż zgodnie z art. 110 k.p.a. organ jest związany orzeczeniem od dnia jego doręczenia, zaś wydanie decyzji stanowi konstytucję unormowania zawartego w art. 50 p.b. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 4 p.b. postanowienie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na niezrozumiałe opóźnienie w wydaniu postanowienia oraz skutki zaskarżonej decyzji, polegające na zalegalizowaniu samowoli budowlanej nie spełniającej wymogów zawartych w rozporządzeniu. Nastąpiło więc naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. Organ nie odniósł się ponadto do unormowań art. 90 p.b. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niewątpliwie dostrzec należy niespójność pomiędzy art. 50 ust. 4 a art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane odnośnie znaczenia wydania lub doręczenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Z brzmienia art. 50 ust. 4 może wynikać, że reguluje ten przepis nie tylko kwestię utraty ważności przez postanowienie, ale pośrednio ponadto termin do wydania decyzji w postępowaniu naprawczym. Samo bowiem wydanie decyzji po upływie terminu przewidzianego zgodnie z art. 51 ust. 1, gdyby uznać je z tej przyczyny za nieważne, nie powinno wywołać bezterminowej ważności postanowienia wstrzymującego roboty jedynie dlatego, że decyzja zapadła z dochowaniem terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia. Niejasne są zatem motywy zróżnicowania terminów w omawianych przepisach. Wymaga jednak podkreślenia, że zróżnicowanie to nastąpiło w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Do tej pory według art. 51 ust. 1 decyzję należało wydać "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4", zaś od tej nowelizacji i do tej pory "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Ustawodawca zdecydował się więc na zróżnicowanie terminu ważności postanowienia oraz terminu wydania decyzji. Ten wyrażony w sposób wyraźny i stanowczo zamiar ustawodawcy nie powinien być podważony w drodze wykładni derogującej, o ile nawet wprowadzone zróżnicowanie budzi wątpliwości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dzień doręczenia postanowienia z reguły będzie różny od dnia jego wydania, to jest będzie późniejszy, a jedynie wyjątkowo taki sam (por. wywody prawne w wyroku II SA/Gd 621/07). Ma rację skarżąca, że orzecznictwo sądowe w tej sprawie jest niejednolite lub niejasne (por. powołany wyroku II SA/Po 700/12 oraz wyroki II SA/Kr 803/09, II SA/Go 663/12, II SA/Ol 224/12 lub II SA/Łd 313/11). Jednak powołany przepis art. 51 ust. 1 wprost reguluje dopuszczalny termin wydania decyzji. Natomiast przepis art. 50 ust. 4 jedynie w drodze wykładni pozwala na domysł, że może dotyczyć tego terminu. Wymaga jeszcze wzmianki, że Sąd rozważał ponadto istnienie w materiale sprawy podstawy do przypisania odwołującej się przymiotu strony. Z materiału tego wynikało, że skarżąca powołała się na przysługujący jej bezpośrednio, własny interes prawny, będąc właścicielką lokalu położonego bezpośrednio przy ściance działowej usytuowanej z nieznacznym niedochowaniem wymaganej odległości. Nie miało więc znaczenia, czy właściwą stroną formalną postępowania powinna być wspólnota mieszkaniowa, której formy prawnej i sposobu działania organ nie rozważał (por. wyroki II SA/Wr 66/09 i 3/10). Nie miały też znaczenia ewentualne wątpliwości na temat istnienia podstawy do wstrzymania robót, skoro wymagają respektowania skutki ostateczności tego postanowienia, zaś sama skarżąca twierdzi w skardze o kontynuowaniu robót budowlanych aż do daty jego wydania, zatem roboty były wykonywane, a nie już wykonane (por. wyrok II OSK 1948/08). Ma rację skarżąca, że niezrozumiała i naganna była opieszałość organu I instancji w wydaniu postanowienia wstrzymującego. Jednak wszelkie pozostałe zarzuty skargi nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro zarzut podstawy i jedynie istotny okazał się bezzasadny. Trzeba wskazać, że postępowanie organów nadzoru budowlanego jedynie pośrednio może zmierzać do ochrony cywilnoprawnych uprawnień osób trzecich. Właściwą drogą realizowania tych uprawnień, szczególnie w przypadku niemożności uzyskania decyzji merytorycznej, jest postępowanie przed sądem powszechnym. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.