II SA/Wr 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie podziału zabudowanej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 10 listopada 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpatrzeniu wniosku E.Z., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J.G. Geodety Miejskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie podziału zabudowanej nieruchomości, położonej w J.G., w granicach działki nr [...] o pow. 1.909 m2, obręb C. IV, AM 4. W motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia organ podał, że kwestionowaną przez skarżącego decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r. Geodeta Miejski, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J.G., orzekł o umorzeniu wszczętego przez E.Z. postępowania administracyjnego w sprawie podziału zabudowanej nieruchomości w granicach działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania E.Z. od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dniu 18 lutego 2008 r. wydało decyzję administracyjną nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło dokonania podziału zabudowanej nieruchomości. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż postępowanie było bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 k.p.a.), gdyż w istocie brak było przesłanek do uwzględnienia żądania E.Z.. Zatem koniecznym stało się w postępowaniu odwoławczym uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 31 grudnia 2007r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania i orzeczenie o odmowie uwzględnienia żądania E. Z., tj. odmowy podziału przedmiotowej nieruchomości, gdyż z wnioskiem o podział nie wystąpili oraz takiej zgody nie wyrazili wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości, będący jednocześnie właścicielami lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na tej nieruchomości gruntowej. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 186/08 oddalił skargę. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że co prawda żądanie E.Z. dotyczy decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia 31 grudnia 2007 r. nr [...]. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, E.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G.. Na skutek rozpatrzenia powyższego wniosku przez Kolegium w zmienionym składzie osobowym, decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości stanowisko tegoż organu wyrażone w decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. Organ ten wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja administracyjna Prezydenta Miasta J.G. z dnia 31 grudnia 2007 r., objęta żądaniem E.Z. o stwierdzenie jej nieważności, została w całości uchylona w trybie instancyjnym, na mocy decyzji Kolegium z dnia 18 lutego 2008 r. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie, pozbawione jest swojego przedmiotu, tym samym nie może być ono wszczęte z przyczyn przedmiotowych. Oceny tej nie zmienia fakt, że na skutek rozpatrzenia wniesionego uprzednio odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydało orzeczenie o charakterze reformatoryjnym, gdyż orzekło o całościowym uchyleniu decyzji z dnia 31 grudnia 2007 r., przez co decyzja ta uległa eliminacji z obrotu prawnego. W tej sytuacji Kolegium zobowiązane było do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E.Z. zarzuca naruszenie podstawowych zasad "ustaw prawno-administracyjnych", a mianowicie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy prawo budowlane jakie obowiązywało do 1987 r., ustawy o własności lokali. Skargę opiera i uzasadnia naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawa nabytego do własności nieruchomości [...] użytkowanej od 1987 r. i do wybudowanego budynku [...] na tej działce. W dalszej kolejności skarżący zarzuca naruszenie prawa procesowego, poprzez zatajenie i nie ujawnienie całej nabytej prawnie dokumentacji geodezyjnej do działki nr [...], Obręb 4, C. 4. "Naruszenie prawa procesowego, a mianowicie przepisu art. 278 k.p.a. poprzez zaniechanie, niedopuszczenia dowodów z opinii biegłego z zakresu prawa budowlanego o stwierdzenie, czy zdobyte prawo do nieruchomości [...] zgodne było z obowiązującymi przepisami w 1987 r." W uzasadnieniu skargi E.Z. wnosi o to aby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu "ustalił zgodność nabytej i użytkowanej działki nr [...] Obręb C. AM-4, za którą gmina pobierała dzierżawę za grunt." Skarżący wskazuje, że w 2001 r. Prezydent Miasta decyzją nr [...]zlikwidował nieruchomość nr [...] na działce [...]. Decyzja ta wydana została bez powiadomienia lub wywłaszczenia obecnego użytkownika E.Z.. Zlikwidowano z byłych działek [...][...] budynki o numerach [...], [...] oficyna i [...], a utworzono jeden budynek o numerze [...] z "9 lokatorami" o numerze działki [...]. Obecnie na podstawie art. 405 k.c. skarżący dochodzi zwrotu wybudowanego budynku z nabytym prawem gruntu nieruchomości [...] do wyłącznego użytku. Skarżący składa wniosek o wydzielenie nieruchomości [...] jako samodzielnej istniejącej nieruchomości, do której nabył tytuł prawny w 1987 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, uznając że złożone zarzuty nie wpłynęły na zmianę stanowiska organu zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a.(Dz.U. Nr 163, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.). Ponadto, Sąd rozstrzyga, co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. odpowiadają prawu. Przede wszystkim podkreślić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zamianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliła z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis § 3 art. 157 k.p.a. - Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) , a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 157 k.p.a. zawierał § 3, którego treść brzmiała następująco: "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji." Oznaczało to, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powodowało automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania. Nie miała tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., stanowiąca, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, gdyż stosownie do art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcie tego postępowania wymagało uprzedniej wstępnej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. A zatem przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony, obowiązkiem organu było (w tzw. postępowaniu wstępnym) przeprowadzenie analizy dopuszczalności podjęcia postępowania. W przypadku ustalenia, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organ, obowiązany był wydać decyzję o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ obowiązany był przeprowadzić w pierwszej fazie, nie mogło dotyczyć takich kwestii, które powodowałyby badanie, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w następnym, dalszym etapie postępowania, chyba że sprawa zakończy się już w pierwszym etapie, tj. odmową wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 19 października 2010 r. złożył podanie (ustnie do protokołu) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności m.in. decyzji z dnia 31 grudnia 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie podziału działki nr [...] położonej w J.G. przy ul. Cieplickiej [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie uzyskaniu zgody E.Z. jako strony takiego postępowania. W tej sytuacji, zgodnie wyżej wskazanymi wymogami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., we wstępnej fazie badania wniosku dokonało czynności sprawdzających pod kątem jego dopuszczalności. Jak słusznie wskazało Kolegium odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w przyczyn podmiotowych albo przedmiotowych. W tym miejscu wydaje się zasadne wyjaśnienie, czym są owe przyczyny podmiotowe i przedmiotowe skutkujące niemożnością weryfikacji decyzji pod kątem jej wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych ma miejsce wtedy gdy dany podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub pomimo, że jest stroną to nie ma jednak zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych ma miejsce wtedy, gdy np. żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana lub która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź też oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych. Z tego wynika, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji mogło dotyczyć jedynie kwestii formalnych. W niniejszej sprawie Sąd ustalił na podstawie przedłożonych akt administracyjnych, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie istnieje w obrocie prawnym. Jak wykazało Kolegium i co znajduje potwierdzenie w materiale sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia 18 lutego 2008 r. Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta J.G. z dnia 31 grudnia 2007 r. Nr [...] i orzekło o istocie sprawy. Decyzja Kolegium z dnia 18 lutego 2008 r. była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który to Sąd wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 186/08) oddalił skargę (wyrok prawomocny). W tych okolicznościach, skoro nie istnieje w obrocie prawnym decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, to tym samym brak jest przedmiotu, którym mogłyby zajmować się organy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (nieistniejącej). Już tylko ubocznie poczynić należy uwagę, że gdyby nawet kwestionowana decyzja istniała (ale faktycznie tak nie jest) w obrocie prawnym, to i tak postępowanie nieważnościowe nie mogłoby być prowadzone w stosunku do tej decyzji pierwszoinstancyjnej, albowiem w sytuacji wyczerpania trybu odwoławczego przedmiotem postępowania nadzwyczajnego mogłaby być tylko decyzja organu II instancji. Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Kolegium naruszyło przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy prawo budowlane, czy też ustawy o własności lokali oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przepisów tych organ nie stosował do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tak wiec zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 2007r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie stwierdzono by w obrocie prawnym istniał wskazany przez skarżącego akt, który mógłby być badany w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.