II SA/Wr 99/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w D. Z. z dnia (...) lutego 2006 r. nr (...) w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy D. Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. (...) w K. wniósł skargę na uchwałę R M w (...) . nr (...) z dnia (...)r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy(...) . Skarżący organ zarzucił Radzie istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 r. Nr 72 poz. 747 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą"), polegające na tym, że Rada Miejska wbrew dyspozycji powołanego przepisu zatwierdziła, a nie uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. art. 19 ust. 1 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 - zwanej dalej: "u.s.g.") oraz w zw. z § 29 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na ustanowieniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w formie załącznika do uchwały; 3. art. 19 ust. 1 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 1 ust. 2 uchwały i § 1 ust. 3 lit. c Regulaminu, polegające na tym, że zaskarżoną uchwalą zatwierdzono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...) w D. Z., podczas gdy regulamin ten stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie danej gminy zatem nie może stanowić regulaminu działania konkretnego przedsiębiorcy; 4. art. 2 pkt 4 ustawy poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 3 lit.c 3 Regulaminu definicji "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", podczas gdy stosowna definicja została przez ustawodawcę uregulowane w akcie normatywnym wyższego rzędu jakim jest ustawa i jako taka miała być zgodnie z jego wolą używana i stosowana przez lokalnego prawodawcę; 5. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez brak faktycznego określenia w rozdziale II Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (zwane dalej: przedsiębiorstwo) w zakresie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczonej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do bliżej nieokreślonych przepisów prawa; 6. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez dokonanie w § 2 ust. 4 Regulaminu, z przekroczeniem delegacji ustawowej, modyfikacji regulacji wyrażonej w art. 15 ust. 3 ustawy polegającej na przyjęciu, że przedsiębiorstwo nie ma obowiązku naprawić lub wymienić na własny koszt wodomierza głównego w sytuacji, gdy wynika to z przyczyn zawinionych przez odbiorcę. Tymczasem w powołanym przepisie ustawodawca nie przewidział takiego wyjątku; 7. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 7, § 8, § 9 i § ust. 10 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu przez Radę Miejską warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług, ponieważ zawarte w § 7, § 8, § 9 i § ust. 10 Regulaminu regulacje stanowią jedynie powielenie zapisów art. 6 ustawy zatem nie można przyjąć, aby organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku; 8. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 12 i § 12 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu przez Radę Miejską sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, albowiem uregulowania Rozdziału IV, w zakresie w jakim nie są sprzeczne z przepisami ustawy, stanowią jedynie powielenie zapisów ustawy, co oznacza że organ nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, przy czym niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują przepisu ustawy w niepełnym zakresie; 9. art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez nie określenie w Regulaminie warunków przyłączenia do sieci i delegowanie tej kompetencji na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz uzależnienia przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, a także uzależnienia podpisania umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków od dokonania przez przedsiębiorstwo odbioru wykonawczego ; 10.art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez brak faktycznego określenia w rozdziale VII Regulaminu sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza i delegowanie w § 18 ust. 1 Regulaminu w sposób nieuprawniony tej kompetencji na przedsiębiorstwo; 11. art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez brak faktycznego określenia w rozdziale VIII Regulaminu sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczonej wody i wprowadzonych ścieków do sieci kanalizacyjnej wymieniając w § 19 Regulaminu sytuacje, w których dopuszcza się możliwość odcięcia lub ograniczenia w dostawach wody lub odbioru ścieków, podczas gdy stosownie do powołanego przepisu ustawy powinien określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc to jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie do odcięcia, ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenie lub zaprzestania świadczenia usług; 12. art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy poprzez brak faktycznego określenia w rozdziale X Regulaminu warunków dostawy wody na cele p.poż. odsyłając w tym zakresie do bliżej nieokreślonych przepisów prawa, a nadto stanowiąc, że ich szczegółowe warunki mogą być określone przez burmistrza w pozwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy powyższy przepis daje radzie gminy wyłączną kompetencję do określenia warunków dostarczania wody na cele p.poż. i tego obowiązku rada gminy nie może scedować na inny organ gminy; 13. art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez wskazanie w § 22 Regulaminu, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tymczasem akty prawa miejscowego nie mogą być podstawą obowiązywania aktów prawnych wyższego rzędu i nie są stanowione po to, by informować o obowiązywaniu uregulowań ustawowych, ale mają ściśle konkretyzować treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy; 14. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z podniesionymi powyżej zarzutami polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu przez Radę Miejską delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy i działanie organu bez podstawy prawnej bądź z przekroczeniem upoważnień ustawowych. Mając na uwadze powyższe zarzuty (...) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako sprzecznej z prawem. W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący organ przedstawił argumentację prawną na poparcie opisanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy wniósł o oddalenie skargi, gdyż uchwała ta była już przedmiotem weryfikacji przez organ nadzoru – (...) i nie była kwestionowana w żadnej części, ponadto funkcjonowała ona w Gminie od (...) r. W ocenie organu Gminy podnoszone naruszenia nie mają charakteru wad istotnych, które by uzasadniały stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w całości. Niezależnie od powyższego, zainicjowano czynności w celu uchylenie zaskarżonej uchwały i przyjęcia nowego regulaminu. Rada gminy otrzymała już projekt regulaminu. Po zaopiniowaniu przez właściwy organ regulacyjny, projekt zostanie przedłożony na najbliższym posiedzeniu rady do uchwalenia. W piśmie z dnia (...) r. strona skarżąca podtrzymała wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwały w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków uchwalane są na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jako akt prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w ust. 1 nakładał na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię uregulowaną w przytoczonym art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. Na podstawie analizy orzeczeń sądów administracyjnych w literaturze przedmiotu (patrz J. Rotko w Komentarzu do art. 19 ustawy, Lex.el.) wyszczególniono cztery grupy zagadnień - odnoszących się do naruszeń prawa stwierdzanych w regulaminach, są nimi: 1. niewyczerpanie delegacji ustawowej (w tym odesłania do regulacji umownych), 2. modyfikacje rozwiązań ustawowych (w tym poprzez subdelegacje do aktów indywidualnych), 3. inne postacie przekroczenia granic upoważnienia ustawowego (niż modyfikacje), 4. powielanie przepisów ustawy. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą co do przekroczenia przez organ uchwałodawczy gminy ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 19 powoływanej ustawy, choć część zarzutów ma charakter nieistotny. Zarzutami o charakterze nieistotnym są zarzut zawarty w: - pkt 1 skargi (dotyczy pojęcia zatwierdzenia a nie uchwalenia Regulaminu), - pkt 2 skargi (dotyczący ustanowienia Regulaminu w formie załącznika do uchwały a nie w treści samej uchwały), W ocenie Sądu nie ma natomiast oparcia w obowiązujących przepisach prawa stwierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego – por. wyrok NSA z 7.04.2005 r. I ISK 1356/04. Podkreślenia wymaga, że uchybienia o charakterze nieistotnym nie mogą same w sobie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nie noszą cech kwalifikowanego naruszenia prawa. Oczywiście legislacyjnie poprawne byłoby użycie przez Radę sformułowania mówiącego o uchwaleniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a nie jego zatwierdzeniu, które to pojęcie należy wprost odnieść do przypadków, gdy to inny organ, np. regulacyjny, zatwierdza przedstawiony dokument (np. taryfy). Powyższe uchybienie nie kwalifikuje się zdecydowanie do kategorii istotnego naruszenia prawa. Niepodzielenie w przedstawionym zakresie dwóch zarzutów skargi pozostaje bez wpływu na ocenę, że ze względu na charakter i kwalifikację stwierdzonych naruszeń oraz ich liczbę, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w (...) w § 1 ust. 3 lit. c Regulaminu dokonała oznaczenia co do tożsamości podmiotu (przedsiębiorstwa), który tylko i wyłącznie na terenie gminy ma wykonywać usługi z zakresu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tym samym poprzez powyższy zapis Rada ustaliła regulamin dla konkretnego przedsiębiorcy, co jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 ustawy zwoś, gdyż normy prawne dotyczące przepisów prawa miejscowego muszą mieć charakter generalny a nie indywidualny (skierowany do jednego podmiotu, w tym wypadku (...). Jedną z cech aktu prawa miejscowego jest jego abstrakcyjność, wyrażająca się w zakazie adresowania tego aktu normatywnego do konkretnego przedsiębiorcy. Tymczasem zapisy § 1 ust. 3 lit. c Regulaminu wskazują, że jest to akt prawny adresowany do oznaczonego konkretnie przedsiębiorstwa, co stanowi o sprzeczności takiej regulacji z prawem i to w stopniu istotnym. Taki pogląd prawny jest wyrażany jednolicie w orzecznictwie tut. Sądu (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Wr 695/17 i II SA/Wr 745/06). Przy tym w art. 2 pkt 4 ustawy zawarta jest definicja przedsiębiorstwa wod.-kan. Niedopuszczalnym zatem było, aby Rada zamieszczała w akcie niższej rangi w § 1 ust. 3 lit. c Regulaminu odmienną jego treść. Rację ma... , że rozdziale II Regulaminu Rada Miejska nie określa minimalnego poziomu usług w zakresie wskazania parametrów dostarczania wody (takich jak: ciśnienie wody, jakość wody i ilość dostarczanej wody), tym samym Rada nie wykonała ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro we wskazanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, że uregulowania dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien normować regulamin, to Rada nie może tego elementu w opracowanym regulaminie nie umieścić i odsyłać do bliżej nieokreślonych przepisów prawa. Wskazany przepis ustawy daje Radzie wyłączną kompetencję do określenia poziomu usług świadczonych na podstawie tego aktu prawa miejscowego i tego obowiązku organ gminy nie może nie wykonać. Celem omawianej delegacji ustawowej jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo stosunkowo czytelnych i konkretnych zasad, dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Rada w treści regulaminu winna dać przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą regulację, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług. Z drugiej zaś strony, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług, daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą się spodziewać. Tego obowiązku nie realizują zapisy zakwestionowanego rozdziału II Regulaminu. Tym samym Rada naruszyła art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy w stopniu istotnym (zob. art. 91 ust. 1 u.s.g. i brak podstaw do stosowania ust. 4 art. 91 u.s.g.). Takie naruszenie ustawy skutkuje nieważnością całej uchwały. Za słuszny należy też uznać zarzut określony w pkt 6 skargi, wskazujący na brak podstaw w przepisie art. 15 ust. 3 ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia zaskarżonej uchwały) do zawarcia w Regulaminie w § 2 ust. 4 sformułowania "z wyjątkiem przypadków gdy naprawa lub wymiana wynika z winy odbiorcy". Obowiązkiem przedsiębiorstwa było bowiem dokonać wymiany lub naprawy wodomierza w każdym bez wyjątku przypadku. Kwestia natomiast dochodzenia roszczeń z tytułu uszkodzenia lub zniszczenia przez odbiorcę wodomierza głównego ma charakter cywilnoprawny i przedsiębiorstwo zawsze mogło z tej drogi prawnej korzystać wprost w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Poprzez powielenie treści przepisów ustawowych doszło do istotnego naruszenia zasad prawidłowej legislacji w zakresie braku uregulowania warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług. Przepisy § 7, § 8, § 9 i § 10 Regulaminu stanowią jedynie powielenie art. 6 ustawy. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na Radę obowiązek określenia szczególnych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, ponieważ nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Jest to ten rodzaj istotnego naruszenia prawa, który już samodzielnie skutkuje nieważnością całej uchwały. Podobnie normodawca gminny nie wywiązał się z obowiązku zawartego w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż regulacje zawarte w § 12 i § 13 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach, zawarte w ww. paragrafach, w zakresie w jakim nie są sprzeczne z przepisami ustawy, stanowią jedynie powielenie zapisów art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, co oznacza, że organ nie wywiązał się z nałożonego obowiązku ustawowego. Zasadnie (...) zarzucił Radzie, że nie uregulowała ona - wbrew dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy warunków przyłączania do sieci, delegując w tym zakresie kompetencję na przedsiębiorstwo (§ 14 ust. 3 Regulaminu). Podobnie jest w przypadku § 18 ust. 1 Regulaminu, gdzie Rada Miejska przeniosła niezgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy, swoje kompetencje w zakresie określenia sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza na to właśnie przedsiębiorstwo. Podzielić należało także zarzut polegający na braku uregulowania w rozdziale VIII Regulaminu, sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i ścieków wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej. Paragraf 19 Regulaminu w swojej treści w żaden sposób nie określa sposobu postępowania w sytuacjach braku ciągłości usług, a wskazanie w tym przepisie kiedy przedsiębiorstwo może odciąć (ograniczyć, wstrzymać) dostawę wody lub odprowadzanie ścieków – było zbędne skoro przepadki takie zostały wprost określone w przepisie art. 8 ustawy. Oznacza to, że Rada Miasta w powyższym zakresie nie wypełniła obowiązku ustawowego. Odnośnie zarzutu zawartego w pkt.12 skargi, Sąd uznaje go również za zasadny w całości podzielając w tym zakresie argumentację skarżącego. Zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa (pkt 13 skargi) poprzez sformułowanie w rozdziale § 22 Regulaminu zapisu odsyłającego w sprawach nieobjętych uchwałą do bliżej nieokreślonych przepisów prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, naruszają przepis art. 19 ust.1 i 2 ustawy zzwoś. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Z podanych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu, jakoby kontrola zaskarżonej uchwały przez organu nadzoru i brak jej zakwestionowania dowodzą o legalności tej uchwały. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa koniecznym było, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.