II SAB/Wr 1/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Burmistrza Miasta Sz. P. w przedmiocie nieprzekazania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o wygaśnięciu użytkowania działki oddala skargę. A. M. reprezentowany przez pełnomocnika adw. M.H.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Sz. P. w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania. Powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zwrócił się o zobowiązanie Burmistrza Miasta Sz. P. do wydania postanowienia o przekazaniu akt sprawy do właściwego organu, którym w przedmiotowej sprawie jest starosta j.i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik A. M. wyjaśniła, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 1994 r. o sygn. akt SA/Wr 29/94 sąd stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Sz.P. z dnia [...] r. o numerze[...] , przez fakt, że nie był to właściwy organ do rozpatrzenia żądania A. M. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Sz. P. z [...] r. o numerze [...] o wygaśnięciu użytkowania działki nr [...]o numerze Kw[...], położonej w Sz. P., przy ul. K., zabudowanej budynkiem w stanie surowym. Przedmiotowym wyrokiem NSA stwierdził również nieważność decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję podjętą z kwalifikowanym naruszeniem prawa, czyli decyzję Naczelnika Miasta Sz.P. Z uwagi na brak jakiejkolwiek informacji świadczącej o podjęciu właściwych działań przez organ obowiązany przedmiotowym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. Burmistrza Miasta Sz. P., skarżący złożył do tegoż organu wniosek z dnia 4 stycznia 2010 r. o udzielenie informacji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał pismo z dnia[...]r., którym Burmistrz Miasta Sz. P. poinformował, iż odnalazł dokumenty dotyczące sprawy, jednak są one niekompletne, gdyż dotyczą lat 1986-1993, i nie zawierają jedynie przedmiotowego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza tym brakiem Burmistrz Miasta Sz. P. nie wskazał innych braków w dokumentach. Z uwagi na wyraźne wskazanie organu, iż dokumentację sprawy posiada, a brak w niej jedynie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wysłał organowi przedmiotowy wyrok, wzywając jednocześnie do przekazania akt sprawy do właściwego organu, stosownie do art. 65 k.p.a., w nieprzekraczalnym terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania przez organ przedmiotowego wezwania. Skarżący nie otrzymał jednak żadnej informacji o podjęciu stosownych czynności przez Burmistrza Miasta Sz. P., pomimo że w przedmiotowym wezwaniu wyraźnie wskazał podstawę prawną zobowiązującą organ do przekazania akt sprawy, a także wskazał organ, do którego Burmistrz Miasta Sz. P. powinien był akta sprawy przekazać. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w tych okolicznościach skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. w trybie art. 37 kpa zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza Miasta Sz. P. sprawy w ustawowym terminie. Organ ten ustosunkowując się do treści zażalenia w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz w piśmie skierowanym do pełnomocnika skarżącego wskazał, że nie posiada żadnych informacji ani też żadnych dokumentów na temat przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. postanowieniem z dnia [...]r. uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy za niezasadne stwierdzając m.in., że A. M. "poza przedłożonym wyrokiem NSA OZ we Wrocławiu nie wskazał żadnych innych dokumentów, z których wynikałoby złożenie przez niego podania do organu pierwszej instancji. Skoro zatem organ nie dysponuje żadnymi aktami sprawy, tym samym brak jest możliwości postawienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności dotyczącej przekazania akt właściwemu organowi". Pełnomocnik skarżącego wskazała następnie, iż zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.: Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Taki obowiązek organu precyzują przepisy art. 35 oraz 36 k.p.a., wskazując na terminy, w których organ zobowiązany do załatwienia sprawy, winien obowiązkowi takiemu zadośćuczynić. W przedmiotowej sprawie skarżący, pomimo wyraźnego istnienia obowiązku przekazania akt sprawy organowi właściwemu, co bezsprzecznie było następstwem przedmiotowego wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie otrzymał żadnej informacji, która wskazywałaby na wypełnienie obowiązku przekazania akt sprawy właściwemu organowi przez Burmistrza Miasta Sz. P. Jednocześnie sam skarżący, a także jego pełnomocnik wielokrotnie kontaktowali się telefonicznie z właściwym organem, ale nie mogli uzyskać od niego żadnej informacji o stanie sprawy, pomimo, że od wydania przedmiotowego wyroku minęło przeszło 16 lat. W przedmiotowej sprawie organem właściwym jest starosta j. i to jemu Burmistrz Miasta Sz. P. powinien przekazać akta sprawy. Obowiązek przekazania akt sprawy, który spoczywał na Burmistrzu Miasta Sz. P. do dnia dzisiejszego nie został wykonany, co stanowi oczywiste przekroczenie terminu oznaczonego w art. 35 § 1 k.p.a. Obowiązany organ nie wydał również postanowienia podającego przyczyny zwłoki i wskazującego nowy termin załatwienia sprawy, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik A. M. zakwestionowała również ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjętą przy orzekaniu w przedmiocie niezałatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta Sz. P. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji wykorzystane zostały tezy wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wskazano, iż brak możliwości odnalezienia orzeczenia, którego stwierdzenia nieważności domaga się strona, nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści, a tym samym nie może stanowić przesłanki podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia negatywnego lub rozstrzygnięcia niemerytorycznego (wyrok z dnia 9 października 2009 r., IV SAB/Wa 116/2009, LexPolonica nr 2272811). Zdaniem pełnomocnika skarżącego teza przywołanego orzeczenia bezsprzecznie dotyczy przedmiotowej sprawy, gdyż Burmistrzowi Miasta Sz.P., w następstwie stwierdzenia nieważności przez NSA OZ we Wrocławiu decyzji Burmistrza Sz. P. z dnia [...]r., przekazane zostały akta sprawy, a tym samym z uwagi na niedopełnienie obowiązku niezwłocznego przekazania tychże akt organowi właściwemu, to właśnie Burmistrz Miasta Sz. P. powinien w chwili obecnej być w posiadaniu całości akt sprawy. Natomiast jakiekolwiek braki w posiadanej przez organ dokumentacji w żadnym wypadku nie mogą w przedmiotowej sytuacji stanowić podstawy do niemożności postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności, jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Burmistrz Miasta Sz. P. wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej. W obszernym uzasadnieniu tego wniosku wyjaśnił m.in., że w tej sprawie udzielał w terminie wszelkich dostępnych mu na podstawie dokonanych ustaleń informacji. Na potwierdzenie tego przedstawił chronologicznie wszystkie podejmowane w tym zakresie czynności. Odnosząc się do istoty skargi organ wskazał, iż w jego ocenie rzeczywistym przedmiotem niniejszej sprawy jest dążenie skarżącego do wznowienia – po upływnie 27 lat – postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Sz. P. z dnia [...] r. Nr[...]. Takie starania skarżący podejmował już wcześniej składając m.in. wniosek z dnia [...]r. Czynności podjęte w tej sprawie zakończyły się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 1994r. Ponadto w uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta Sz. P. oświadczył, że jedynymi dostępnymi dla niego dokumentami są kopie decyzji Burmistrza Miasta z [...]r, decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Gmin Województwa J. z[...], oraz odpowiedź na skargę tegoż Kolegium z [...] roku. Ponadto wskazał, iż z treści tych dokumentów wynika, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Sz. P. z [...]r., skarżący podejmował już wcześniej próbę wznowienia postępowania, składając przez swojego pełnomocnika skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, którą (jak wynika z treści decyzji ówczesnego Kolegium Odwoławczego) Sąd odrzucił wydając postanowienie sygn. akt SA/Wr 155/88 z dnia 22 lutego 1988r. Zdaniem organu wszystkie wskazane wyżej okoliczności uzasadniają pogląd, iż skarżący dysponuje wiedzą oraz dokumentami dotyczącymi sprawy, lecz ich nie ujawnił organowi właściwemu do rozpatrzenia jego wniosku w roku 1993 ani też nie wskazał na ich istnienie w bieżącej korespondencji w roku 2010. Analiza treści dokumentów oraz innych wypowiedzi Skarżącego w tej sprawie może wskazywać, że wniosek o wznowienie postępowania jest niedopuszczalny między innymi z przyczyn, o których mowa w art. 148 kpa oraz z tego powodu, ze sprawa wznowienia postępowania była już przedmiotem orzekania przez organy administracyjne i przedmiotem skargi do ówczesnego NSA. W świetle powyższych okoliczności zarzut bezczynności należy uznać za zupełnie chybiony i bezpodstawny. Ponadto Burmistrz Sz. P. – na podstawie treści dokumentów będących w jego dyspozycji oraz wskazanych w nich przepisów – zwrócił uwagę, iż w jego ocenie nietrafny wydaje się pogląd pełnomocnika skarżącego, że organem właściwym do ewentualnego rozpatrzenia sprawy wznowienia postępowania jest w tym przypadku S. J. W zakończeniu uzasadnienia Burmistrz Miasta Sz. P. zarzucił, że skarga na bezczynność wniesiona została przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, określonego w art. 52 i art. 53 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, oraz że skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta Sz. P., polegającej na nieprzekazaniu wniosku o wznowienie postępowania Staroście J. Natomiast obecny na rozprawie Zastępca Burmistrza Miasta Sz.P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia wtoku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie istotne jest – co jednoznacznie wyartykułowała pełnomocnik skarżącego w skardze oraz na rozprawie, że zarzucana Burmistrzowi Miasta Sz. P. bezczynność polega na niepodjęciu przez ten organ po kasacyjnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 1994r. (sygn. akt I SA/Wr 29/94) postanowienia w trybie art. 65 § 1 kpa, a poprzez to nieprzekazanie wniosku A.M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Sz. P. z dnia [...]r. stwierdzającą wygaśnięcie użytkowania działki nr [...]położonej przy ul. K. w Sz. P., Staroście J. jako organowi właściwemu. Ze wskazanego powyżej przepisu procesowego wynika, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a przekazanie to następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten jednoznacznie określa procesową powinność organu niewłaściwego w sprawie. Nakazana przez ustawodawcę forma czynności oraz możliwość jej zaskarżenia powodują, że zaniechanie organu w tym zakresie może być poddane kontroli sądu administracyjnego wobec treści przepisu art. 3 § 2 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Argumentacja zawarta w skardze wyprowadzona jest z treści uzasadnienia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 1994r. (sygn. akt SA/Wr 29/94). Sąd stwierdzając wówczas nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Gmin Województwa J. z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Sz. P. z dnia [...] r. Nr [...] oraz nieważność decyzji Burmistrza Sz. P. z dnia [...] r. Nr[...] , uznał, że wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Orzekając w sprawie Sąd wskazał, że organem właściwym w rozpoznawanej sprawie, jako dotyczącej gruntów stanowiących własność gminy był – zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) – zarząd gminy, a nie Burmistrz Miasta Sz.P. i tej kwalifikowanej wadliwości organ odwoławczy nie uwzględnił przy orzekaniu utrzymując decyzję zaskarżoną w mocy. W tym kontekście należy dodatkowo wyjaśnić, że Wojewoda J.decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Sz. P. prawa własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów nr [...] położonej przy ul. K.[...] w Sz. P., zabudowanej budynkiem w stanie surowym. Zważyć również należy, że zarządy gmin jako organy wykonawcze gmin, wskazane w art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przestały istnieć w wyniku zmiany tego przepisu dokonanej przez art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2001r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984) z dniem 27 października 2002r. tj. w dniu wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998r. Funkcję organu wykonawczego gminy sprawuje obecnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zdaniem Sądu w obowiązujących warunkach prawnych i wobec stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie znajduje żadnego uzasadnienia – na co wskazano w odpowiedzi na skargę – twierdzenie pełnomocnika skarżącego o właściwości Starosty J. do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w opisanej wcześniej sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Sz. P. z dnia [...] r. Z tych względów nie można uznać na trafne żądanie przekazania Staroście J. podania (wniosku) w trybie art. 65 § 1 kpa na Burmistrza Miasta Sz. P. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i nie można oczekiwać od nich działań naruszających tę zasadę. W ocenie Sądu nieuprawnione jest też przekonanie pełnomocnika skarżącego o dysponowaniu aktami sprawy przez Burmistrza Miasta Sz.P. i twierdzenie o przekazaniu ich temu organowi przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po wyroku z dnia 12 kwietnia 1994r. Wyjaśnić należy, że Sąd zwracał akta sprawy organowi drugiej instancji, którego akt lub czynność zostały zaskarżone. W rozpoznawanej sprawie tym organem było Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Gmin Województwa J. (obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G.). Materiał sprawy, na podstawie którego zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny nie daje podstaw do uznania, że akta sprawy zostały przez kolegium przekazane organowi pierwszej instancji. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Burmistrzowi Miasta Sz. P. nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazywanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie, stosownie do przepisu art. 151 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że niezasadny był zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut wniesienia skargi w tej sprawie z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 powoływanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem, a skarżący może wnieść skargę w każdym czasie, jeżeli organ nie załatwia sprawy w wyznaczonym przez prawo terminie, po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. (np. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004). H.B. 11.05.2011r.