II SAB/Wr 1005/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie załatwienia skargi na wadliwe działanie dyrektora zarządu zlewni postanawia: odrzucić skargę. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający tej kontroli określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem bezczynności Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu jest rozpoznanie skargi wniesionej w tzw. trybie skargowym, o którym mowa w Dziale VIII (art. 221-256) ustawy z dnia 14 czerwca 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."). Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 6 listopada 2023 r. wniósł skargę na wadliwe działanie Dyrektora Zarządu Zlewni w L. polegające na nieprzekazaniu do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej całości korespondencji dotyczącej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jak stanowi art. 233 K.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zgodnie zaś z art. 234 K.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. Organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 K.p.a.). O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 K.p.a.). W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 (art. 237 § 4 K.p.a.). W tym miejscu należy podkreślić, że uregulowane w Dziale VIII K.p.a. postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Jednocześnie, ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Artykuł 233 K.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne (por. M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Słusznym jest również stanowisko, że stosowanie przepisów art. 36-38 K.p.a., o którym mowa w art. 237 § 4 K.p.a., oznacza w tym przypadku wprawdzie możliwość wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, jednakże w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego, bowiem skargą taką nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w Dziale VIII K.p.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, zaś informacja o sposobie załatwienia skargi nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną. Na mocy art. 237 § 4 K.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 2 stosuje się więc przepisy art. 36-38 K.p.a., to jednak na tym kończą się możliwości wyegzekwowania od organu obowiązku udzielenia odpowiedzi, ponieważ w przypadku tej instytucji stronie nie służy prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zasadny jest tym samym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie skargi powszechnej wznoszonej w trybie Działu "K.p.a." (postanowienie NSA z dnia 17 września 2001 r., II SAB/Wr 17/01). Również niezadowolenie strony ze sposobu rozpatrzenia skarg i wniosków nie jest podstawą do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ postępowanie nie kończy się decyzją administracyjną – nie ma charakteru jurysdykcyjnego (A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, komentarz do art. 221, teza 14). Stronie nie przysługuje zatem prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi (K. Milart-Szostak, Wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 9, s. 68; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 237 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał wniesioną skargę za niedopuszczaną, którą na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji postanowienia.