II SAB/Wr 1011/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. K. (dalej: skarżąca), pismem z dnia 19 września 2024 r., wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucając organowi naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a ponadto niepoinformowanie o przyczynach zwłoki i terminie zakończenia postępowania, wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został do przedłużony początkowo do dnia 24 sierpnia 2023 r., a ostatecznie do dnia 4 marca 2024 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc wobec tego do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody w procedowaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosła wymagane ponaglenie w dniu 30 lipca 2024 r. Badając bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, Sąd – uwzględniając wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2024 r. (sygn. akt II OSK 2474/23), w którym wskazał, że w pojęciu bezczynności mieści się prawidłowość doręczenia wydanej decyzji przez organ administracji i tym samym może być ona rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność – przedmiotem swojej oceny objął nie tylko fakt wydania przez organ decyzji z dnia 2 lutego 2022 r., ale również sposób jej doręczenia. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1794/21 (oraz w powołanych tam orzeczeniach), że należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne – pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osoby upoważnionej i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Jak z kolei przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24. Lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1854/20, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (por. też wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 1987 r., sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SAB 60/98). Konsekwentnie NSA w cytowanym wyroku podkreślił, że w sytuacji, gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z chwilą, gdy zostanie doręczona lub ogłoszona co najmniej jednej ze stron postępowania. W niniejszej sprawie jedyną stroną postępowania była skarżąca. Decyzji przesłanej na niewłaściwy adres nie można uznać za decyzję doręczoną stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia środka odwoławczego od tej decyzji. Decyzji tej nie można zatem uznać za decyzję ostateczną. Tym samym w sprawie nie mogła mieć zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej jednoznacznie jest bowiem mowa o tym, że przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność jest wniesienie skargi po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Uchwała ta będzie miała zastosowanie do spraw, w których skarga do sądu administracyjnego na bezczynność została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nią, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżący wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16). W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa definicja potwierdza, że "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Na podstawie art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a. W stanie prawnym, który obowiązywał w dacie prowadzenia przez Wojewodę kontrolowanego postępowania ustawa o cudzoziemcach nie zawierała takiego przepisu. Dopiero mocą ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., dodano przepis art. 112a ust. 1, który wprowadził m.in. 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 112a ust. 2). Oznacza to, że termin na wydanie decyzji z wniosku skarżącej jest niezwłoczny, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przyjdzie jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Wojewody rozumianą w przedstawiony wyżej sposób. Takie stanowisko potwierdza analiza prowadzenia postępowania przed tym organem administracji. Wnioskiem złożonym w dniu 23 lutego 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wskazując we wniosku jako adres miejsca pobytu: ul. [...], [...] K. W trakcie zainicjowanego postępowania organ administracji otrzymał w dniu 18 stycznia 2022 r. pismo skarżącej zawierające m.in. nowy adres, pod którym domaga się doręczania korespondencji, a mianowicie ul. [...], [...] K. Wydając decyzję kończącą postępowanie w sprawie, organ skierował przesyłkę pod adresem dotychczasowym. W ten sposób zaadresowaną przesyłkę, po dwukrotnym awizowaniu, pozostawiono w aktach administracyjnych ze skutkiem doręczenia. Dopiero na skutek wniesionej skargi, organ, dokonując analizy czynności podejmowanych w sprawie, stwierdził nieprawidłowe doręczenie przesyłki pocztowej zawierającej wydaną decyzję, co skutkowało podjęciem ponownej czynności jej doręczenia (zob. notatka służbowa z dnia 27 września 2024 r.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie bada prawidłowości decyzji administracyjnej, w tym przesłanek materialno-prawnych do jej wydania, tylko kontroli sądowej podlega kwestia naruszenia przez organ administracyjny terminów ustawowych. Skierowanie decyzji z dnia 2 lutego 2022 r. na inny adres niż podany przez skarżącą niewątpliwie świadczy o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Należy więc przyjąć, że do chwili orzekania przez tut. Sąd nie doszło do zakończenia przez Wojewodę sprawy o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Mając na względzie dotychczasowe uwagi i ustalenia, Sąd uznał, że Wojewoda dopuściło się zarzucanej mu bezczynności w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała jednak – w ocenie Sądu –charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). W rezultacie Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd umorzył jednocześnie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku), biorąc pod uwagę, że Wojewoda dokonał prawidłowego doręczenia decyzji kończącej postępowanie z dnia 2 lutego 2022 r. do rąk umocowanego w sprawie pełnomocnika (data doręczenia: 4 października 2024 r.) Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynności organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na bezczynność organu dotyczy w istocie bezczynności spowodowanej nieprawidłowym doręczeniem negatywnej dla strony decyzji, uznając, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.