II SAB/Wr 102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym instalacji gazowej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. K.L., właściciel lokalu mieszkalnego nr 1 mieszczącego się w budynku wielorodzinnym przy ul. W. [...] w Ś. (dalej zwany stroną lub skarżącym), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej jako PINB), polegającą na niewydaniu aktu administracyjnego w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania w związku z postępowaniem administracyjnym dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji gazowej znajdującej się w opisanym budynku. Formułując w ten sposób przedmiot zaskarżenia skarżący zwrócił się o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi o wydanie orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi. Poza tym skarżący wniósł o ukaranie organu grzywną oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) dowodu z przedłożonych wraz ze skargą dokumentów. W rozbudowanej argumentacji przedstawionej na poparcie żądania zawartego w skardze jej autor opisał przebieg czynności jakie podejmował PINB w Ś. w związku z wyciekiem gazu ze starej i częściowo zdemontowanej instalacji gazowej w należącym do niego lokalu. Wskazał, że do zdarzenia doszło w trakcie wykonywania robót budowlanych obejmujących przebudowę instalacji gazowej na podstawie prawomocnej decyzji nr [...] z dnia 29 listopada 2013 r. Skarżący szczegółowo opisał przebieg zdarzeń związanych z wyciekiem gazu oraz interwencją Straży Pożarnej w dniu 6 marca 2014 r. W zaistniałej sytuacji w dniu 23 maja 2014 r. został złożony przez pełnomocnika skarżącego wniosek do PINB o wgląd do akt sprawy o sygn. [...]. We wniosku pełnomocnik powołał się na fakt posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania. PINB w dniu 12 czerwca 2014 r. wydał postanowienie, w którym wezwał pełnomocnika do złożenia oryginału dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w imieniu skarżącego. W ustawowym terminie zostało złożone oryginalne pełnomocnictwo udzielone notarialnie w 2006 r. oraz z oryginalne pełnomocnictwo z dnia 8 kwietnia 2014 r. dotyczące wskazanej sprawy. W zaistniałej sytuacji skarżący zwrócił się do PINB z wnioskiem z dnia 23 czerwca 2014 r. o wydanie decyzji czy posiada przymiot strony postępowania. W udzielonej odpowiedzi PINB zwykłym pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. poinformował skarżącego, że wskazane postępowanie zostało zakończone w dniu 12 czerwca 2014 r. poprzez wydanie decyzji nr 264/2014 umarzającej postępowanie. PINB poinformował również skarżącego, że zgodnie z art. 28 k.p.a. nie przysługiwał skarżącemu przymiot strony w tym postępowaniu. Po otrzymaniu takiej odpowiedzi skarżący pismem z dnia 10 lipca 2014 r. wezwał PINB do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydania aktu administracyjnego odmawiającego przymiotu strony postępowania. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. PINB zobowiązał skarżącego do sprecyzowania treści żądania poprzez wskazanie, czy podanie z dnia 10 lipca 2014 r. jest zażaleniem do DWINB we W. na bezczynność PINB w sprawie stanu technicznego instalacji gazowej w budynku przy ul. W. nr [...] w Ś., czy stanowi inne żądanie. W odpowiedzi udzielonej w dniu 8 sierpnia 2014 r. skarżący wskazał, że jest to "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Następnie pełnomocnik skarżącego wniósł w dniu 19 sierpnia 2014 r. do DWINB zażalenie na bezczynność PINB w sprawie nie wydania decyzji administracyjnej i naruszenia przepisów prawa. W odpowiedzi na zażalenie DWINB pismem z dnia 11 września 2014 r. wyjaśnił, że w przepisach procedury administracyjnej nie przewidziano możliwości prowadzenia odrębnego postępowania, w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, polegającej na ustaleniu kręgu stron postępowania i tym samym jej rozstrzygnięcia w formie odrębnego aktu administracyjnego. Z tego względu niemożliwym okazało się kwalifikowanie stanu faktycznego, polegającego na niewydaniu przez organ takiej decyzji jako bezczynności organu. W przedstawionych okolicznościach sprawy autor skargi stwierdził, że brak wydania przez PINB stosownego aktu administracyjnego narusza art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartej w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W przekonaniu skarżącego, uzasadnione jest również ukaranie organu grzywną, ponieważ nie jest to incydentalny przypadek (skarżący wniósł bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zapadł wyrok z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 75/13). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddaleniem. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Do grupy tych przyczyn należy m.in. sytuacja, gdy skarga na bezczynność została skierowana do organu administracji publicznej, jednakże sprawa będąca przedmiotem skargi nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja zachodzi w przypadku niniejszej skargi strony na bezczynność PINB w sprawie niewydania aktu administracyjnego (decyzji) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania. Bezczynność organu objęta kognicją sądów administracyjnych dotyczy m.in. sytuacji, gdy organ odmawia wydania aktu lub podjęcia czynności pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, albowiem stan taki skutkuje nierozpoznaniem sprawy w terminie. W przekonaniu PINB z zawartym w skardze zarzutem nie sposób się zgodzić, ponieważ po stronie organu nie istnieje ustawowy obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania. Wręcz przeciwnie, jeżeli konkretnej osobie nie przysługuje status strony, aby uczestniczyć w toczącym się postępowaniu administracyjnym, organ administracji publicznej nie powinien wydawać względem niej odrębnego aktu administracyjnego (decyzji), w którym ustosunkuje się do jej żądania uznania za stronę. Wystarczającym jest poinformowanie wnoszącego - zwykłym pismem o nieuznaniu za stronę. Przyznanie statusu strony nie zależy bowiem od uznania organu orzekającego w sprawie, lecz wynika on z treści norm administracyjnego prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny. Jeżeli w świetle art. 28 k.p.a., właściwy organ ustali, że podmiotowi żądającemu udziału w postępowaniu w charakterze strony, nie przysługuje interes prawny, powinien wystosować pismo, w którym poinformuje go o tym fakcie. Nie ma potrzeby wydawać w tym przedmiocie żadnego aktu indywidualnego (decyzji). PINB wyjaśnił, że przedstawione stanowisko znalazło również akceptację w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Ponadto PINB podkreślił, że skarżący nie jest pozbawiona możliwości ochrony swoich praw, ponieważ może złożyć odwołanie od decyzji, która kończy postępowanie w I instancji, a organ odwoławczy będzie obowiązany zweryfikować, czy nieprzyznanie stronie statusu strony, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu było prawidłowe. Jeżeli natomiast decyzja będzie miała walor decyzji ostatecznej, osoba taka może zażądać wznowienia postępowania - co też skarżący uczynił. Mając na uwadze przedstawione stanowisko PINB pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. odpowiedział na żądanie skarżącego z dnia 23 czerwca 2014 r., informując, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. W. [...] w Ś. nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania. Informacja taka została również zawarta w postanowieniu z dnia 18 lipca 2014 r., odmawiającym skarżącemu przeglądania akt w przedmiotowej sprawie. Autor odpowiedzi na skargę zauważył przy tym, że na przedstawionym stanowisku stanął również DWINB, po rozpoznaniu skargi z dnia 19 sierpnia 2014 r. Ponadto PINB wskazał, że DWINB udzielił odpowiedzi z dnia z dnia 11 września 2014 r. w trybie odpowiedzi na skargę na działania organu, a nie w trybie rozpoznania zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W drugiej części odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2014 r. zawierał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. PINB wezwał skarżącego do sprecyzowania treści żądania poprzez wskazanie, czy podanie z dnia 10 lipca 2014 r. jest zażaleniem do DWINB na bezczynność PINB w sprawie stanu technicznego instalacji gazowej w budynku przy ul. W. [...] w Ś., czy też stanowi inne żądanie. W dniu 8 sierpnia 2014r. skarżący przedłożył odpowiedź, w której wskazał, że jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu przymiotu strony postępowania i że z pewnością nie jest to zażalenie do DWINB na bezczynność w sprawie stanu technicznego instalacji gazowej. Wobec powyższego PINB stwierdził, że zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 u.p.p.s.a. to dwa odrębne środki zaskarżenia. Nie można tych środków ze sobą utożsamiać. W takiej sytuacji, w przekonaniu organu odpowiadającego na skargę, w sposób prawidłowy, pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. udzielona została odpowiedź na żądanie skarżącego z dnia 23 czerwca 2014 r. Informacja taka została również zawarta w postanowieniu z dnia 18 lipca 2014 r., odmawiającym skarżącemu przeglądania akt sprawy dotyczącej stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. W. [...] w Ś.. Ponadto PINB zauważył, że skarżący skorzystał z możliwości ochrony swoich praw w sposób prawem przewidziany składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. W. [...] w Ś., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W następstwie tego wniosku PINB wydał postanowienie z dnia 24 września 2014 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. W opinii PINB również wnioskowane przez skarżącego dowody z dokumentów pozostają bez wpływu na przedmiot skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. u.p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 3 u.p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 u.p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie posiadają natomiast kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym zakresie. W niniejszej sprawie strona złożyła skargę na bezczynność polegającą na niewydaniu przez PINB aktu administracyjnego w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania w związku z postępowaniem administracyjnym dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. W. [...] w Ś.. Wobec takiego określenia przedmiotu skargi należy zauważyć, że bezczynność organów oznacza brak załatwienia przez właściwy organ sprawy w drodze decyzji, postanowienia lub innego aktu wymienionego w art. 3 § 1 pkt 1-4a u.p.p.s.a. Według art. 149 u.p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawach skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej – kontrola sądu administracyjnego sprowadza się więc przed wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzucił bezczynność podlega załatwieniu przez organ na drodze aktu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Uwzględniając powyższe przyjdzie stwierdzić, że wniesiona skarga na bezczynność PINB podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawa, w której skarżący zarzucił bezczynność nie podlegała załatwieniu przez PINB w drodze aktu administracyjnego, czy też innej czynności z zakresu administracji. Uznanie skarżącego za stronę postępowania nie podlega bowiem załatwieniu przez organ w drodze decyzji czy też innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2-4a u.p.p.s.a. Ani z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ani z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) nie wynika obowiązek określania przez organ nadzoru budowlanego, w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, kręgu podmiotów uznanych za strony postępowania. Żądanie wydania takiej decyzji, jako nie znajdujące oparcia w normie ustawowej, jest niedopuszczalne. Ocena czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, w którym skarżący posiada lokal mieszkalny, następuje w wyniku merytorycznej oceny okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej przez organ nadzoru budowalnego, do czego dochodzi wyłącznie w trakcie postępowania administracyjnego. Ocena taka może zostać zakwestionowana poprzez zaskarżenie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Ponadto okoliczność, ze strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest również przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Nie jest wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, ponieważ weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzygnięciem sprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13, a także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 98/13). Wyraźnie należy podkreślić, iż w postępowaniu w sprawie o bezczynność nie może następować merytoryczna kontrola i weryfikacja wydanych decyzji administracyjnych, a także ocena zarzutów zgłaszanych do rozstrzygnięcia, gdyż to postępowanie nie służy wyeliminowaniu czy też zmianie decyzji. W konsekwencji powyższego zarzut bezczynności PINB należało uznać za niedopuszczalny, skoro przepisy prawa nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną postępowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu sądowego wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., który stanowi, ze sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego, w tym przypadku od skargi.