II SAB/Wr 1024/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest działalność Wojewody Dolnośląskiego dotycząca wniosku A. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dnia 22 lipca 2021 r. A. K. (dalej jako skarżący) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w jego sprawie. Wniósł o: 1. Zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu, nie później niż w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt. 2. Wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości określonej ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 4. Zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. 5. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Śląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskutek zmiany miejsca pobytu dnia 26 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Śląskiego o przekazanie akt jego sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu, co nastąpiło dnia 17 grudnia 2018 r. Dnia 25 czerwca 2020 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji. Skarżący wykonał wezwanie organu 8 lipca 2020 r. Wobec braku działań ze strony organu mających na celu załatwienie sprawy skarżący dnia 11 grudnia 2020 r. wystosował wniosek o udzielenie informacji o stanie sprawy. Pismo o charakterze ponaglenia skarżący wystosował następnie dnia 21 czerwca 2021 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. przekazując ponaglenie organowi II instancji Wojewoda uznał je za uzasadnione. Tego samego dnia Wojewoda wystosował stosowne zapytania do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej. W dniu 16 sierpnia 2021 r. Wojewoda określił przewidywany termin zakończenia sprawy na 16 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan prawny w zakresie istoty sprawy skarżącego i sposobu jej załatwiania przez organ Sąd ustalił na podstawie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, zwłaszcza regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego. Jeżeli chodzi o zakres i sposób kontroli sprawowanej nad administracją przez sądy administracyjne, to jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735. dalej jako k. p. a. ). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, iż wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Nadto należy wskazać wyrażony w art. 8 §1 k. p. a. obowiązek takiego prowadzenia postępowania administracyjnego, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje doprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki" poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a., albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu brak wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącego dopuścił się przewlekłości. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącego nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło ponad 31 miesięcy (grudzień 2018 r. – lipiec 2021 r.). Tym samym bezspornie nastąpiło naruszenie art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Brak zatem wątpliwości, że organ prowadził postępowanie długotrwale, nieefektywnie, ponad potrzebę wyjaśnienia niezbędnych w sprawie okoliczności, a więc wyczerpał ustawowe i ustalone w orzecznictwie znamiona przewlekłości. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wskazując przyczyn tego stanu rzeczy. Organ pozostawał w stanie przewlekłości, a nadto była to przewlekłość bardzo znacząca. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższą okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Nawet jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba przypisać zarzut rażącej bezczynności oraz rażącej przewlekłości . Niewątpliwie organ naruszył jednak wskazane przez ustawodawcę terminy. Z tych powodów Sąd chce także podkreślić naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenie prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy p. p. s. a.). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utarło się rozumienie rażącego naruszenia prawa jako sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne i indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art., 149§1a ustawy p. p. s. a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Sąd uznał, że z taką sytuacją – rażącym naruszeniem prawa - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prawo strony do rozpoznania jej sprawy w wyznaczonym ustawą terminie zostało naruszone, i to w takim stopniu i zakresie, że z pełnym przekonaniem można mówić o rażącym charakterze. Tempo działań organu ewidentnie wyczerpuje cechy przewlekłości. Patrząc na wagę naruszenia, przez pryzmat nakreślonych przez ustawę terminów, zauważamy poważne przekroczeniu terminu. Sąd dostrzegł, że przez cały rok 2019 w sprawie skarżącego nie działo się nic, co by znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. Ponadto Sąd konstatuje, że organ Policji odpowiada na zapytanie Wojewody w czasie około 14 dni, ale Wojewoda, by w ogóle z takim zapytaniem wystąpić, potrzebuje blisko ponad półtora roku. Takie proste zestawienie trafnie pokazuje powolne i opieszałe tempo działań organu. Zgodnie z art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd nie uznał za uzasadnione i celowe nałożenie na organ grzywny. Sąd uznał jednak za uzasadnione ciężarem naruszenia oraz trudnościami, jakich doznał skarżący, przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Mając na względzie jak najszybsze doprowadzenie sytuacji skarżącego do wnioskowanego przez niego stanu w zakresie rozpatrzenia wniosku, Sąd wyznacza organowi 30-dniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p. p. s. a., na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł. (pkt V sentencji wyroku).