II SAB/Wr 1027/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi B. W. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta Piechowice w przedmiocie wypuszczania nieczystości płynnych do potoku postanawia: odrzucić skargę. B. W. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 28 sierpnia 2024 r. (data wpływu) pismo, stanowiące zgodnie z jego treścią "zażalenie na działanie i bezczynność pracowników Ochrony Środowiska w Urzędzie Miasta w P.". W treści pisma skarżąca podniosła, że 19 lipca 2023 r. złożyła zawiadomienie do Burmistrza Miasta P. dotyczące wypuszczania nieczystości płynnych do potoku P. przez E. M. informując, że nie ma ona podłączonej kanalizacji do szamba, lecz bezpośrednio wypuszcza ścieki do potoku. W dniu 2 sierpnia 2023 r. zaś była przeprowadzona kontrola przez pracowników ochrony środowiska urzędu miasta, przy czym skarżąca nie otrzymała do podpisu protokołu z kontroli. Skarżąca podniosła również, że 12 czerwca 2024 r. złożone zostało pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze o braku podłączenia kanalizacji do szamba, ścieki są wypuszczane prosto do rzeki. W dniu 12 lipca 2024 r. zaś ponownie była przeprowadzona kontrola gospodarki ściekowej, po której skarżąca po raz kolejny nie otrzymała do podpisania protokołu ani jego kopii. Skarżąca wskazała nadto, że od 19 lipca 2023 r., kiedy po raz pierwszy złożyła zawiadomienie do Urzędu Miasta, w dalszym ciągu są wypuszczane ścieki. W związku ze złożonym pismem, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 28 sierpnia 2024 r. wezwano skarżącą o podanie w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki charakter ma wniesione przez nią pismo, a w szczególności czy stanowi ono skargę na bezczynność lub przewlekłość w zakresie konkretnego postępowania skierowaną do sądu administracyjnego – w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że wskazane pismo nie stanowi skargi skierowanej do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca przy piśmie z dnia 9 września 2024 r. nadesłała oświadczenie, że "wnosi skargę na przewlekłość postępowania przez pracowników Ochrony Środowiska w Urzędzie Miasta P. ul. [...]". Po przekazaniu skargi Burmistrzowi Miasta P., w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, dopuszczenie dowodów wskazanych w odpowiedzi na skargę oraz przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu. W uzasadnieniu organ zreferował przebieg postępowania związanego z przeprowadzonymi w 2023 r. kontrolami realizacji obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej P. Organ nadmienił, że w listopadzie 2024 r. planowana jest rekontrola gospodarki ściekowej oraz że przy przeprowadzonych dotychczas kontrolach nie stwierdzono wycieku nieczystości do P. ani też rury, która miałaby nieczystości odprowadzać. W przypadku zaś niepoczynienia kroków przez właścicieli lokali kontrolowanej nieruchomości w uregulowaniu gospodarki ściekowej budynku niezbędnym będzie zawiadomienie nadzoru budowlanego o niespełnianiu przez nieruchomość warunków technicznych, jakie powinny spełniać doły ustępów nieskanalizowanych. Organ uznał przy tym, że w świetle przedstawionych faktów "nie zachodzi bezczynność pracownika". W związku z powyższym, zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z 24 października 2024 r. pismo skarżącej z 23 sierpnia 2024 r. zostało zarejestrowane pod sygnaturą akt II SAB/Wr 1027/24 jako skarga na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta P. w przedmiocie wypuszczania nieczystości płynnych do potoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Analizując treść skargi B. W. Sąd doszedł do wniosku, że określony w niej przedmiot bezczynności i przewlekłości Burmistrza Miasta P. nie należy do przypadków objętych kognicją sądu administracyjnego. Skarżąca jako przedmiot zarzucanej bezczynności i przewlekłości jednoznacznie bowiem określiła brak podjęcia przez organ (pracowników Urzędu Miasta) stosownych działań w sprawie wypuszczania nieczystości płynnych do potoku P. przez jej sąsiadkę, E. M.. Wskazała przy tym, że od dnia 19 lipca 2023 r., kiedy po raz pierwszy złożyła zawiadomienie do Urzędu Miasta (które, jak wynika z akt administracyjnych, stanowi zapytanie czy E. M. przedłożyła w wyniku kontroli dowód opłaty za wywóz nieczystości, motywując chęć uzyskania informacji konfliktem sąsiedzkim w sprawie braku udziału w wywozie nieczystości ze wspólnej nieruchomości oraz ponoszeniu jego kosztów), w dalszym ciągu są wypuszczane ścieki oraz nie zrobiono nic, aby temu zapobiec. Zarówno zaś z odpowiedzi na skargę, jak i z akt administracyjnych wynika, że w odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 21 lipca 2023 r. zawiadomił właścicieli nieruchomości o zaplanowanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3a oraz art. 6 ust. 1 i 5a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.) kontroli gospodarki ściekowej na nieruchomości, przeprowadzonej następnie w dniu 2 sierpnia 2023 r. w obecności dwóch pracowników Urzędu Miasta w P., E. M. oraz skarżącej. Powyższe potwierdza załączona do akt kopia protokołu, z treści którego wynika, że mieszkańcy nieruchomości zostali pouczeni o obowiązku opróżniania zbiorników na nieczystości ciekłe z częstotliwością zapewniającą ich nieprzepełnianie i wyciek nieczystości zarówno do wód gruntowych na powierzchnię gruntu i do gruntu, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał zgodnie z regulaminem obowiązującym na terenie gminy oraz o fakcie, że zbiorniki na nieczystości ciekłe winny być bezodpływowe. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych (przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi) przez: gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (pkt 1) lub gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 (pkt 2). Związane zaś z powyższym obowiązki organu zostały uregulowane w przepisie art. 6 ust. 5a u.c.p.g., który nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek kontrolowania: 1/ posiadania umów, o których mowa w ust. 1; 2/ zgodności postanowień umów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz ze sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1; 3/ dowodów uiszczania opłat za usługi, o których mowa w ust. 1, lub inny sposób udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b. Jak wskazuje zaś art. 6 ust. 5aa u.c.p.g., kontrola ta musi być przeprowadzana co najmniej raz na dwa lata zgodnie z planem kontroli, określającym co najmniej wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym. Obowiązki ciążące zaś na właścicielu nieruchomości, odnoszące się do utrzymania czystości i porządku na nieruchomości, w tym obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, uregulowane zostały również w powołanej wcześniej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b tej ustawy, właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych i pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zauważyć trzeba, że dyspozycja art. 5 ust. 7 zobowiązuje wójta do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, przy czym zasada ta (decyzyjnego nakazania wykonania obowiązków) wyłączona została w ust. 8 tej ustawy w odniesieniu do obowiązków określonych w ust. 1 pkt 3-3b (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 38/20, dostępne w CBOSA). Ustawodawca w art. 5 ust. 8 u.c.p.g. zastrzega zatem, że decyzji nakazującej wykonanie obowiązku nie wydaje się w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3–3b u.c.p.g. Braku prawnej możliwości wydania powyższej decyzji nie można traktować jako zwolnienia gminy z obowiązku sprawowania nadzoru nad realizacją tychże obowiązków. Jednostka jako organ nadzoru jest bowiem zobowiązana do podejmowania działań w celu rozwiązywania problemów związanych z brakiem realizacji obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3–3b. Mimo iż nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 7 u.c.p.g., przysługują jej inne środki prawne, za pomocą których ma możliwość wpływania na postawy właścicieli nieruchomości i wymuszania na nich prawidłowych zachowań, np. może kierować zawiadomienia o popełnieniu wykroczenia na podstawie art. 10 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 3 u.c.p.g., postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1-2d, zatem m.in. niewykonania obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. (a więc dotyczących również pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi – art. 5 ust. 3b ustawy), toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Sprawując zatem nadzór, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w razie niewykonania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3–3b u.c.p.g. uruchomić postępowanie wykroczeniowe (zob. M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 5 oraz powołane tam postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OW 58/06, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wyjaśniono, że gminie nie przysługuje uprawnienie w zakresie wydawania władczych decyzji i ich egzekwowania w odniesieniu do obowiązków właścicieli nieruchomości przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 3-3b ustawy. Nie ma więc ona kompetencji do podjęcia bezpośredniej interwencji (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/21, dostępne w CBOSA oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lipca 2017 r., IV CSK 597/16, LEX nr 2401074). Powyższa analiza powołanych przepisów prowadzi zatem do stanowiska, że Burmistrz Miasta P. nie jest upoważniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypuszczania nieczystości płynnych. Tym samym wskazany przez skarżącą przedmiot sprawy, a więc niepodjęcie przez organ stosownych działań i czynności celem wydania decyzji nakazującej właścicielom sąsiedniej nieruchomości wykonania obowiązku opróżniania znajdujących się na niej zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, nie mieści się w katalogu spraw załatwianych w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., co oznacza, że w takim przypadku niedopuszczalna jest skarga na bezczynność, jak i przewlekłość organu. Skoro więc przedmiot skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta P. nie odnosi się do żadnego z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ani też nie dotyczy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętego w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, to uwzględniając dyspozycję art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zaś postępowanie w przedmiocie zaskarżenia toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, co, jak już wspomniano, wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, Sąd stwierdził, że rozpoznanie skargi na bezczynność i przewlekłość organu w przedmiocie wypuszczania nieczystości płynnych do potoku nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.