II SAB/Wr 1058/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Starosty Lwóweckiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Starosta Lwówecki dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Lwóweckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Starostę Lwóweckiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. wymierza Staroście Lwóweckiemu grzywnę w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Starosty Lwóweckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 grudnia 2022 r. do Starosty Lwóweckiego (dalej również: organ, Starosta) wpłynęło pismo A. W. (dalej również: skarżąca) zawierające, między innymi, wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji tego organu z dnia 30 września 2019r. nr 281/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...] miasta G., jako wadliwie wydanej. W piśmie tym skarżąca poruszyła szereg kwestii dotyczących braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażonej w formie uchwały, na wykonanie ww. robót budowlanych. W dniu 20 marca 2023 r. do Starosty wpłynęło pismo Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: Wojewoda) z dnia 16 marca 2023 r. przekazujące ponaglenie skarżącej – złożone przy piśmie z 4 lutego 2023 r. i uzupełnione pismem z dnia 7 marca 2023 r. - w którym wskazano, że Starosta nie załatwił wniosku skarżącej o wznowienie postepowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia 30 września 2019 r. Z załączonego pisma z dnia 7 marca 2023 r. wynika, że skarżąca składając pismo z dnia 6 grudnia 2022 r. domagała się uchylenia ww. decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . Wnioskodawczyni wyjaśniała, że nie otrzymała informacji o prowadzonym postępowaniu i ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez jej wiedzy – bez własnej winy nie brała zatem udziału w postępowaniu. W związku z informacjami zawartymi w ww. pismach stanowiących ponaglenie, Wojewoda także zakwalifikował wniosek skarżącej z dnia 6 grudnia 2022 r. jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniach 13 kwietnia 2023 r. i 23 maja 2023 r. do Starosty wpłynęły pisma Wojewody, stanowiące wezwania do podjęcia czynności zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. w związku ze złożonym przy ww. pismach skarżącej ponagleniem. W dniu 2 czerwca 2023 r. Starosta zwrócił się do skarżącej o przedstawienie pisemnego oświadczenia, w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 30 września 2019 r. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma (zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych z.p.o. termin ten upływał w dniu 23 czerwca 2023 r.). Pismem z tego samego dnia organ I instancji wystąpił do zarządcy budynku nr [...] przy ul. [...] w G., o przedstawienie pisemnych wyjaśnień, czy po otrzymaniu decyzji z 30 września 2019 r., informował on skarżącą o jej wydaniu – w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma (zgodnie ze znajdującym się w aktach z.p.o. termin ten upływał w dniu 13 czerwca 2023 r.). W tym samym dniu Starosta przekazał Wojewodzie ponaglenie skarżącej wraz z informacją, że w sprawie podjęte zostały czynności zmierzające do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania. W dniu 30 czerwca 2023 r. do Starosty wpłynęło pismo skarżącej, stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 2 czerwca 2023 r., w którym oświadczyła, że o decyzji z 30 września 2019 r. dowiedziała się z akt postępowania przed sądem powszechnym o sygnaturze [...]. Skarżąca nie potrafiła jednak podać dokładnej daty, gdy dowiedziała się o przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r. Wojewoda stwierdził – mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa - bezczynność i przewlekłość Starosty Lwóweckiego w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 30 września 2019 r. nr 281/2019 oraz zobowiązał organ do załatwienia tejże sprawy w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, tj. do dnia 7 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu wskazano m.in., że czynności, które na obecnym etapie powinien podjąć Starosta, sprowadzają się do wyjaśnienia treści żądania wnioskodawczyni oraz formalnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. Starosta zawiadomił skarżącą, że przewidywany termin załatwienia sprawy z jej wniosku o "uchylenie ostatecznej decyzji z 30 września 2019 r." wyznaczony został na 31 sierpnia 2023 r. Jednocześnie wezwał stronę do oświadczenia kiedy dowiedziała się o decyzji. W tym względzie wyjaśnił, że pismem z dnia 11 lipca 2023r. wystąpił do Sądu Rejonowego w L. o udzielenie informacji i do dnia sporządzenia zawiadomienia nie otrzymał odpowiedzi. W dniu 10 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z dnia 7 sierpnia 2023 r. w którym podała, że o decyzji z 30 września 2019 r. dowiedziała się z akt sądowych w dniu 9 grudnia 2020 r. Starosta Lwówecki postanowieniem z dnia 1 września 2023 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 30 września 2019 r. nr 281/2019 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ uznał, że skarżąca nie zachowała terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. W wyniku zażalenia skarżącej Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego doszło do sytuacji, w której w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i kwestii wznowienia postępowania, uczestniczył ten sam pracownik, który w związku z tym powinien być wyłączony z udziału w sprawie. Ww. uchylające postanowienie wpłynęło do Starosty w dniu 2 listopada 2023 r. W dniu 22 grudnia 2023, r. organ zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin do dnia 15 marca 2024 r. Jako przyczynę sygnalizacji wskazał stopień skomplikowania sprawy, zmiany kadrowe i duże obciążenie. W dniu 8 stycznia 2024 r. do Starosty wpłynęło ponowne ponaglenie skarżącej, która oprotestowała dalszą bezczynność organu. W treści pisma wniosła o: 1/ wszczęcie postępowania unieważniającego wadliwe pozwolenie budowlane; 2/ pisemne zawiadomienie wszystkich sześciorga współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w G. o prowadzonym postępowaniu; 3/ przekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia; 4/ skierowanie wniosku do prokuratury, aby ustaliła kto personalnie jest odpowiedzialny za ukrywanie bądź usuwanie dokumentów z akt prowadzonej sprawy; 5/ przedłożenie kopii oświadczenia, o które wnioskowała w sierpniu 2023 r., zawierającego pisemne uzasadnienie T. P. czym się kierował lub jakie dokumenty posiada aby móc samodzielnie władać całą nieruchomością; 6/ wykonanie postanowienia Wojewody Dolnośląskiego nakazującego organowi wskazanie do 7 sierpnia 2023 r. osoby odpowiedzialnej za bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa w załatwieniu sprawy. Ponaglenie to zostało przekazane 12 stycznia 2024 r. Wojewodzie Dolnośląskiemu. W postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r. Wojewoda nie stwierdził bezczynności Starosty Lwóweckiego w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego ze względu na zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2024 r. Postanowieniem wydanym w dniu 22 lutego 2024 r. Starosta wznowił postępowania zakończone ostateczną decyzją z dnia 30 września 2019 r. Następnie pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 10 i art. 73 k.p.a. W dniu 25 kwietnia 2024 r. do organu wpłynęło pismo Wojewody Dolnośląskiego z 17 kwietnia 2025 r., przy którym zwrócono pismo skarżącej z dnia 4 stycznia 2024 r. z wątpliwościami co do istoty zawartego w nim żądania i uznano je za pismo złożone w toku postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 30 września 2019 r. nr 281/2019. W dniu 30 kwietnia 2024 r. wpłynęło pismo skarżącej zawierające - w związku z brakiem działań organu - żądanie unieważnienia wydanej bez jej wiedzy decyzji z 30 września 2019 r. Jednocześnie skarżąca wnioskowała o nakazanie odbudowy wyciętego pionu instalacji gazowej oraz usunięcie wszystkich dokonanych zmian. Zażądała nadto wskazania osoby odpowiedzialnej za zaistniałą sytuację. W dniu 23 maja 2024 r. Wojewoda przekazał podanie skarżącej z dnia 21 marca 2024 r. zawierające zarzut nieustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości w sprawie rozpoznania jej podania z 6 grudnia 2022 r. W związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Lwóweckiego z 30 września 2019 r., pismem z 7 czerwca 2024 r. Wojewoda wezwał Starostę do niezwłocznego przekazanie akt sprawy wraz z wypisem i czytelnym wyrysem z ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. W dniu 12 czerwca 2024 r. Starosta przekazał do organu wyższego stopnia akta sprawy, uzupełniając je w dniu 2 września 2024 r. Ich zwrot nastąpił w dniu 28 maja 2025 r., po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 16 kwietnia 2025 r. odmawiającej, na wniosek A. W., stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 września 2019 r. nr 281/2019. W dniu 11 lipca 2025 r. do organu I instancji wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na bezczynność Starosty Lwóweckiego polegającą na niewykonaniu zobowiązania zawartego w postanowieniu Wojewody z dnia 7 lipca 2023 r. zobowiązującym Starostę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia osób winnych bezczynności oraz przewlekłości. W skardze wniesiono o: 1/ stwierdzenie bezczynności organu, 2/ zobowiązanie do wykonania postanowienia, 3/ wymierzenie grzywny oraz 4/ zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, że sprawa została zakończona, bowiem Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 30 września 2019 r., decyzją z dnia 16 kwietnia 2024 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Starosty, czynności nie były prowadzone w związku z wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania, gdyż w związku z jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, całe akta postępowania przekazane zostały do organu wyższego stopnia. W dniu 11 września 2025 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej, stanowiące replikę na odpowiedź organu oraz zawierające uzupełnienie argumentacji skargi i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie – z uwagi na sformułowanie przedmiotu zaskarżenia jako niewykonania przez Starostę Lwóweckiego zobowiązania zawartego w postanowieniu Wojewody z dnia 7 lipca 2023 r. stwierdzającego opieszałość organu w zakresie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania oraz ze względu na fakt, że ww. postanowienie wydano w wyniku rozpoznania ponaglenia A. W. z dnia 4 lutego 2023 r. (uzupełnionego pismem z dnia 7 marca 2023 r.) dotyczącego nierozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 30 września 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przedmiot niniejszej skargi zakwalifikowano jako bezczynność organu w sprawie wznowienia ww. postępowania. Skarga poprzedzona została ponagleniem wystosowanym przy pismach z dnia 4 lutego 2023 r. oraz 7 marca 2023 r. (również pismo skarżącej z 4 stycznia 2024 r.), w związku z czym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania zaznaczyć najpierw należy, że oceny zasadności skargi na bezczynność Sąd dokonuje na dzień jej wniesienia, co wymaga uwzględnienia odpowiedniego stanu prawnego i faktycznego (Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępne w CBOSA). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżenia – czyli wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kwestie unormowane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4b p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, po zapoznaniu się z aktami sprawy, Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącej, który w toku postępowania został zakwalifikowany (zgodnie z wyrażonym przez nią stanowiskiem) jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wpłynął do Starosty Lwóweckiego w dniu 6 grudnia 2022 r. Pierwszą czynnością podjętą przez organ w związku z ww. wnioskiem było zwrócenie się do strony w dniu 2 czerwca 2023 r. o przedstawienie pisemnego oświadczenia w celu ustalenia dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji ostatecznej z dnia 30 września 2019 r. Z powyższego wynika, że organ nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej o wznowienie postepowania w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. Organ nie dochował także dodatkowego terminu wyznaczonego mu przez organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia 7 lipca 2023 r. Wynika z niego bowiem, że starosta został zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie do 7 sierpnia 2023 r. Pomimo tego organ pismem z dnia 31 lipca 2023 r. zawiadomił o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2023 r., a w dniu 1 września 2023 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 30 września 2019 r., wskazując jako przyczynę odmowy niezachowanie przez skarżącą terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Ww. rozstrzygnięcie zakończyło pierwszy etap postępowania, w którym organ nie załatwił sprawy o wznowienie postępowania w terminie ustawowym. Nawet bowiem gdyby przyjąć szczególny stopień skomplikowania sprawy oraz w związku z tym dwumiesięczny termin jej załatwienia to i tak termin ten upłynął w dniu 6 lutego 2023 r. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia wniosku o "uchylenie decyzji" – w szczególności nie ustalił w jakim trybie skarżąca żąda podjęcia czynności. Uczynił to dopiero organ II instancji rozpoznając ponaglenie. W efekcie pierwsze działanie związane z rozpatrzeniem wniosku Starosta podjął dopiero pół roku po jego wpływie (w dniu 2 czerwca 2023 r.). Jak wskazano organ nie załatwił sprawy także w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ wyższego stopnia, którego bieg rozpoczął się od 7 lipca 2023 r. ( tym samym upływał 7 sierpnia 2023 r.). Jedynie pismem z 30 lipca 2023 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2023r. jednak tego terminu również nie dotrzymał. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane bowiem zostało w dniu 1 września 2023 r., a więc już po upływie przedłużonego przez organ terminu (ostatni bowiem dzień terminu, w którym organ mógł wydać postanowienie przypadał na dzień 31 sierpnia 2023 r.). Z powyższego wynika, że już w pierwszym etapie postępowania który trwał od daty wpływu wniosku skarżącej (6 grudnia 2022 r.) do dnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ pozostawał bezczynny, bowiem nie załatwił sprawy w terminie ustawowym jak też w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Wojewodę. Kolejny etap przedmiotowego postępowania należy liczyć od dnia wpływu do Starosty postanowienia Wojewody Dolnośląskiego uchylającego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wraz z aktami sprawy – czyli od dnia 2 listopada 2023 r. Do biegu terminu załatwienia sprawy Sąd nie wlicza bowiem okresu, w którym sprawa była procedowana przez organ II instancji w związku z środkiem zaskarżenia złożonym przez A. W., czyli od 1 września 2023 r. do dnia 2 listopada 2023 r. W tym okresie bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczął się 2 listopada 2023 r. (data doręczenia organowi postanowienia organu wyższego stopnia uchylające zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie) i upłynął w dniu 2 grudnia 2023 r. W tym terminie organ także nie załatwił sprawy. W dniu 22 grudnia 2023 r. Starosta co prawda przedłużył termin jej załatwienia do dnia 15 marca 2024 r. – uczynił to jednak już po upływie terminu ustawowego, a zatem nieskutecznie. Co więcej tak przedłużonego terminu organ także nie dochował. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika bowiem, że Starosta nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej z dnia 6 grudnia 2022 r. nie tylko do dnia wpływu skargi do Sądu, ale również do dnia wydania niniejszego wyroku. Jedynie postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. organ wznowił postępowanie, co jednak – w świetle art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 k.p.a. – nie jest aktem załatwiającym sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zachowanie Starosty nosi znamiona bezczynności. Przyjmując, że w pierwszym etapie postępowania organ prowadził postępowanie już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez 6 miesięcy (w okresie od 6 lutego 2023 r. do 1 września 2023 r., z wyłączeniem okresu sygnalizacji od dnia 30 lipca do dnia 31 sierpnia 2023 r.) oraz – w drugim etapie postępowania – przez ponad 20 miesięcy (w okresie od 2 listopada 2023 r. do dnia wpływu skargi do Sądu, tj. 11 lipca 2025 r.), nie ulega wątpliwości, że organ, nie załatwiając sprawy w ustawowym terminie, nie zawiadamiając skutecznie strony o przyczynach zwłoki i nie wskazując skutecznie nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie podejmując czynności zmierzających do zakończenia postępowania, pozostawał w bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne jedynie jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu miała charakter kwalifikowany, gdyż nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności lub przewlekłości będzie bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2655/23, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta Lwówecki znacznie przekroczył termin załatwienia sprawy z wniosku skarżącej. Postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z 6 grudnia 2022 r. i do dnia wyrokowania nie zostało zakończone. Zaistniała zwłoka ponad dwudziestu sześciu miesięcy, licząc wyżej wykazane zsumowane okresy w obu etapach prowadzonego postępowania, nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na oczywiste i znaczne przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy (którą organ był zobligowany załatwić, zgodnie z ogólnymi terminami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie później niż w terminie dwóch miesięcy). Zwłoka, która wystąpiła w niniejszym postępowaniu, została zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. Zachowanie organu pozostaje więc w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy przez ponad 26 miesięcy, podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe, ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. W kontekście argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej, że czynności procesowe nie były prowadzone ze względu na przekazanie akt sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 2019 r. Sąd wyjaśnia, że argumentacja ta nie ma wpływu na kwalifikacje naruszenia prawa i nie usprawiedliwia zaniechania organu. Przede wszystkim bowiem akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie dopiero w 12 czerwca 2024 r. a więc już dawno po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy – a nawet terminu ustalonego przez sam organ. W tym czasie organ pozostała więc już w bezczynności. Co więcej organ w okresie zawisłego przed Wojewodą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie podjął żadnych czynności wstrzymujących bieg terminu załatwienia sprawy we wznowionym postępowaniu. Z tych też względów Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Tym samym nałożenie na organ grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji gdy pozostaje on w stanie bezczynności lub przewlekłości, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny pełni zatem funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu. Natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika także, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości. Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zasadnym było przychylenie się do zawartego w treści skargi wniosku, tym samym zastosowanie środka w postaci wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w pkt IV sentencji wyroku. Zastosowany środek, w ocenie Sądu, winien zdyscyplinować organ w swoim działaniu. W tych okolicznościach Sąd uznał, że grzywna będzie skutecznym środkiem prowadzącym do zmobilizowania organu do jak najszybszego i efektywnego prowadzenia postępowań w przyszłości. Wymierzona grzywna stanowić będzie wystarczającą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).