II SAB/Wr 11/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu A na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R. w przedmiocie uwzględnienia zarzutów poprzez ich naniesienie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia 26 lutego 2008r. ( data wpływu do organu 7 marca 2008r.) Zakład A. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w R. w sprawie " uwzględnienia zarzutów poprzez ich naniesienie do miejscowego planu zagospodarowania, wyłożonego w dniach 5.12.02r. do 10.01.03r. w części dot. Ś.G.." Jednocześnie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy R. "do naniesienia zarzutów do planu" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 21 stycznia 2008r. "wniosła o naniesienie zarzutów do planu, o którym wyżej, a które nigdy nie zostały odrzucone." Ponieważ strona przeciwna odmówiła stąd skarżąca wniosła niniejszą skargę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy R. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...]. Rada Miasta i Gminy w R. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. a następnie uchwałę [...] nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 5 grudnia 2002r. do 10 stycznia 2003 r. Termin do wniesienia zarzutów upłynął w dniu 24 stycznia 2003r., zaś zarzuty skarżącej Spółki A wpłynęły do urzędu z uchybieniem terminu, tj. w dniu 27 stycznia 2003r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzony został uchwałą z dnia [...] Nr [...] W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy R. wyjaśnił, że przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego realizował zadania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zgodzie z art. 18 określającym procedurę tworzenia planu. Zarzut skargi dotyczący bezczynności organu jest nieuzasadniony. Mimo, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, to jednak w planie zagospodarowania przestrzennego zgłoszone przez stronę skarżącą zastrzeżenia zostały naniesione w zakresie terenów będących we władaniu Spółki. Nie uwzględniono natomiast zarzutów wniesionych przez Spółkę w stosunku do działek, do których nie posiadała żadnych praw, co wyjaśniono stronie skarżącej w piśmie z dnia 2 marca 2006r. Dodatkowo organ podniósł, że burmistrz nie jest organem kompetentnym do rozpatrywania zarzutów i protestów. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie lub odrzucenie zarzutów należy do kompetencji rady gminy. Skarżący przy piśmie z dnia 22 września 2008r. skierowanym do Sądu przesłał kopię potwierdzenia nadania za pośrednictwem poczty zarzutów ( nr nadania 045137, data stempla pocztowego 24 stycznia 2003r.) dowodząc, że zostały wniesione w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowy zakres kontroli, jaką sprawują sądy administracyjne określony został w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.( Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidu- alnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Z powyższych przepisów wynika, że wnoszenie skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie wydają one stosownych rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) w postępowaniu administracyjnym lub nie wydają innych niż określone w pkt 1-3 aktów bądź nie podejmują czynności wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga w istocie sprowadza się do żądania nakazania przez Sąd organowi wykonawczemu gminy - Burmistrzowi Miasta i Gminy w R. naniesienia treści żądań zawartych w zarzucie sporządzonym w dniu 23 stycznia 2003r. do uchwalonego w dniu [...] . miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R. w uwzględnieniu (naniesieniu do planu) zgłoszonych zarzutów , nie mieści się w katalogu skarg wymienionych w pkt 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy ( w dacie jego sporządzania w latach 2001 -2003) określała wyłącznie ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. Dz.U. z 1999, Nr15, poz. 139 ze zm.), a w szczególności jej art.18, art. 23 i art. 24. Czynności organu wykonawczego gminy polegające na zapoznaniu się z treścią wniesionych zarzutów lub protestów i uwzględnieniu zgłoszonych żądań w projekcie planu lub ich nie uwzględnieniu przybierały postać tylko i wyłącznie czynności faktycznych, gdyż nie dotyczyły sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej załatwianej w drodze decyzji administracyjnych (art.1k.p.a.), ani też postanowienia. Uchwalanie planów miejscowych dotyczy bowiem aktów generalnych a nie indywidualnych. W żadnym przepisie tej ustawy nie zawarto także bezwzględnego nakazu dla organu gminy, jak tego żąda w skardze skarżąca, obowiązku uwzględnienia zarzutu i naniesienia zgłoszonych żądań do projektu planu miejscowego. Zatem rozstrzyganie wszelkich kwestii spornych zawiązanych z procedurą uchwalania planu miejscowego (stanowiącego przepisy prawa miejscowego- akt generalny) nie mieści się w katalogu skarg wymienionych w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a w konsekwencji nie można również skarżyć w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezczynności organów w zakresie wykraczającym poza przypadki wymienione w pkt 1-4a. Bak jest zatem znamion bezczynności, skoro przepis prawa nie zobowiązał w tym wypadku organu wykonawczego gminy do wydania decyzji, postanowienia (aktu indywidualnego) lub też innego aktu bądź podjęcia czynności adresowanych do strony skarżącej. Sprawy związane z ostatecznym rozpatrywaniem zarzutów opartych na przepisie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zastrzegł ustawodawca wyłącznie dla rady gminy ( organu stanowiącego gminy), która winna rozstrzygnąć w drodze uchwały a nie, jak słusznie podniósł Burmistrz R. w odpowiedzi na skargę, dla jej organu wykonawczego ( burmistrza). Zatem już sam organ wskazany w skardze jako naruszający prawo został określony niewłaściwie. Podkreślić przy tym należy, że brak jest przede wszystkim przepisu prawa, który dopuszczałby w ogóle skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu wykonawczego gminy w sprawie rozpatrzenia zarzutu. Takiego przepisu nie zawiera, wymieniona ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 24 ust. 4 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje jedynie skargę na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu. Nie stanowi również takiej podstawy prawnej do wniesienia skargi na bezczynność Burmistrza R. w nieuwzględnieniu przez niego zarzutów skarżącej przepis art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jak wynika z treści tego przepisu, skargę do sądu administracyjnego na organ gminy można wnieść wówczas, gdy organ ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność organów gminy, w trybie art. 101a, może dotyczyć; po pierwsze, działalności uchwałodawczej rady gminy w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie, po drugie, działalności organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) tylko w tych wypadkach, kiedy przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia. W niniejszej sprawie, żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi, iż organ wykonawczy gminy rozpatrując zarzuty, w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązany jest dokonać tego w drodze zarządzenia. Raz jeszcze należy podkreślić, iż w przypadku uwzględnienia zarzutów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.z.p., skutek ten przybiera postać czynności czysto faktycznych poprzez wprowadzenie konkretnych zmian do projektu planu. Brak ich uwzględnienia w tym trybie, skutkuje również tylko czynnością czysto techniczną burmistrza sprowadzającą się do przestawienia zarzutów radzie gminy, która je rozpatrzy podejmując w tym zakresie stosowną uchwałę na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie już tylko należy wskazać, że ewentualne uchybienia organu gminy w procesie rozpatrywania zarzutów wniesionych do projektu planu miejscowego należałoby rozpatrywać raczej w kategorii naruszeń trybu postępowania uchwalania planu, aniżeli w kategoriach bezczynności organu gminy. Wskazuje na to chociażby treść przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi lex specialis względem skargi powszechnej określonej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na etapie tworzenia projektu planu trudno rozważać bowiem kwestię naruszeniu interesu prawnego określonego podmiotu, gdyż taki jeszcze na tym etapie postępowania nie może być w istocie naruszony. Dopiero po uchwaleniu planu możliwe jest dowodzenie, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę poprzez ustalenia zawarte w podjętej uchwale zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Kwestia ta jednakże nie stanowi przedmiotu rozpoznawanej skargi. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej powody przesądzają o konieczności odrzucenia niniejszej skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R., jako niedopuszczalnej, z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji czyni bezprzedmiotowe prowadzenie dalszych rozważań co do innych kwestii.