II SAB/Wr 110/03

Dnia 28 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie NSA: Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) W5A: Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w L. na bezczynność Rady Powiatu G. co do podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej lub likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. oddala skargę. sygn.akt 3 II SAB/Wr 110/03 2 UZASADNIENIE A S.A. w L. pismem z dnia [...] wezwała Radę Powiatu w G. do wydania stosownego zarządzenia lub podjęcia uchwały, o której mowa w art.60 ustawy z dnia 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. W ocenie spółki powołany przepis jasno i kategorycznie nakłada na organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej obowiązek wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji, jeżeli ujemny wynik finansowy ZOZ-u nie może być pokryty we własnym zakresie - a taka sytuacja zachodzi w przypadku SPZOZ w G. Spółka akcyjna A wskazała przy tym, że niepodjęcie przez Powiat prawem nakazanych czynności prawnych narusza prawa osób trzecich, uniemożliwia bowiem wierzycielom (w tym spółce A) zaspokojenie należności. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Rada Powiatu poinformowała spółkę, że stanowisko w tej sprawie zostanie zajęte na sesji we wrześniu 2003r., po czym Uchwałą z dnia 22.09.2003 r. Nr XI/81/2003 - powołując art.88 ust.l ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym - uznała wezwanie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że: * Szpital jest jedynym szpitalem w powiecie głogowskim liczącym 92 tys. mieszkańców, * Szpital w związku z wysokospecjalisycznym charakterem świadczonych usług (tzw. II poziom referencyjny) obsługuje także ościenne powiaty (powiat g. - 40 tys. mieszkańców, powiat p. - 62 tys. mieszkańców), * SPZOZ hospitalizuje średnio 17 tys. pacjentów, udziela średnio 65 tys. ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, wykonuje średnio 9,3 tys. osobodni opieki długoterminowej, najbliższy szpital znajduje się w L. tj. [...] od G., "wojewódzki plan zdrowotny" opracowany przez Sejmik D. oraz "wojewódzki plan zabezpieczenia" opracowany przez D. Odział Narodowego Funduszu Zdrowia potwierdzają brak możliwości przejęcia zadań realizowanych przez SPZOZ w G. przez inny zakład opieki zdrowotnej; według danych zawartych w tych planach Szpital w G. jest niezbędnym ogniwem D. Sieci Szpitali, Szpital w G. realizuje zatem cele i zadania "do których realizacji został utworzony a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością" powiatu głogowskiego i powiatów ościennych tj. 194 tys. mieszkańców, podjecie decyzji, o której mowa w art.60 ust.2 powołanej ustawy nie jest także możliwe gdyż powiat nie dysponuje wolnymi środkami finansowymi w budżecie Powiatu umożliwiającymi sfinansowanie kosztów funkcjonowania szpitala w formie zakładu lub jednostki budżetowej (stan zadłużenia powiatu wg sygn.akt 3 II SAB/Wr 110/03 3 stanu na dzień 1.01.2003 r. wynosi [...]), ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w narodowym Funduszu Zdrowia nie przewiduje możliwości zawierania kontraktów ze świadczeniodawcami działającymi w formie zakładów lub jednostek budżetowych co uniemożliwia sfinansowanie kosztów funkcjonowania szpitala w ramach środków z powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazano nadto, że dla zapewnienia interesów wierzycieli podjęte zostały działania naprawcze szpitala w G. Rada Powiatu G. [...] podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia programu restrukturyzacji ZOZ G. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego 20.10.2003 r. A S.A. w L. zarzuciła niewykonania przez Powiat G. czynności nakazanych prawem, a w szczególności niepodjęcie uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej lub uchwały o likwidacji SPZOZ w G., do czego organ założycielski jest zobowiązany na podstawie art.60 ust.3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wobec powyższego skarżąca spółka wniosła o nakazanie stronie przeciwnej tj. Powiatowi G., jako organowi założycielskiemu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., wykonania niezbędnych czynności celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi spółka akcyjna wskazała, że jest wierzycielem SPZOZ w G. na kwotę [...], a według informacji uzyskanych od komornika kwota zgłoszonych do wyegzekwowania należności przekracza wpływu z kontraktu z NFZ, ZOZ nie płaci bieżących należności (kontrahentów, pracowników, zobowiązań publicznoprawnych) występuje więc ujemny wynik finansowy, którego ZOZ nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, sytuacja taka trwa od lat, wierzyciele pozbawieni są możliwości zaspokojenia swych należności - co uzasadnia interes prawny w domaganiu się usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niepodjęciu uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej lub likwidacji SPZOZ w G. W ocenie skarżącej spółki skoro SPZOZ w G. został utworzony i działa na podstawie ustawy z dnia 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej to zastosowanie w sprawie znajduje art.60 powołanej ustawy. Zgodnie z ust.3 powołanego artykułu, jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust.l (w myśl którego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy) organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwalę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Z brzmienia przepisu spółka wywodziła, że organ założycielski obowiązany jest z mocy prawa podjąć przewidziane przepisem czynności - stąd wezwano Radę Powiatu do usunięcia istniejącego stanu naruszenia prawa. Oceniając podjętą uchwałę spółka uznała, sygn.akt 3 II SAB/Wr 110/03 iż Powiat G. chce uniknąć podjęcia ciążącej na nim - z mocy ustawy - decyzji, zasłaniając się programem restrukturyzacji. Działanie Rady Powiatu, zdaniem strony skarżącej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie przewiduje odstąpienia od nałożonego na organa założycielski art.60 ust.3 obowiązku, tym bardziej, iż program naprawczy nie przynosi namacalnych rezultatów, sytuacja finansowa ZOZ-u pogarsza się. Względy podnoszone przez Powiat G. - zdaniem strony skarżącej - nie mają zatem znaczenia prawnego, nie usprawiedliwiają więc braku działania, co w opinii spółki A uzasadnia skargę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Powiat G. wywodził, że do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu - zgodnie z art.87 ust.l ustawy o samorządzie powiatowym - należy uprzednio dokonać wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie - po podjęciu uchwały wskutek wezwania Rady Powiatu pismem z dnia [...] - spółka przed złożeniem skargi do NSA nie dokonała wezwania w trybie art. 88 ust. l w związku z art.87 ust.l powołanej ustawy. Wobec wniosku skargi o nakazanie Radzie Powiatu podjęcia uchwały w trybie art.60 ust.3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej strona przeciwna wywodziła, iż zgodnie z art.87 ust.l ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym, że organ Powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez te czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć bezczynność do Sądu Administracyjnego; warunkiem koniecznym jest zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez niewykonanie czynności nakazanych prawem. Zgodnie z art.71 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw znaczną część zadań publicznych, a zatem należałoby przyjąć, iż w zasadzie wszystkie zadania samorządu są czynnościami nakazanymi prawem, jednakże nie każdemu obowiązkowi odpowiada prawo podmiotowe (interes prawny lub uprawnienie). W ocenie strony przeciwnej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej - w szczególności powoływany art.60 ust.3 - nie daje skarżącej spółce uprawnienia do żądania podjęcia wskazywanej uchwały, przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej jako wierzyciela Szpitala Powiatowego w trybie art.88 i art.87 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art.3§2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.l270) zawiera ośmiopunktowy katalog spraw, w skargach na które sądy administracyjne uprawnione są orzekać w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Do spraw tych należy m.in. bezczynność organów, ale tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4 sygn.akt 3 II SAB/Wr 110/03 5 (tzn. w sprawach skarga na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz egzekucyjnym i zabezpieczającym (...) a także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Skarga w niniejszej sprawie tego typu spraw nie należy. Jednakże zgodnie z przepisem art. 87 ust.l ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. l592 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Stosownie zaś do treści art.88 ust.l powołanej ustawy cytowany wyżej przepis stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zatem, uwzględniając przepis art. 97§1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), Sąd uznał, że skarga na niewykonanie przez organ powiatu czynności nakazanej prawem podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Skarga jednakże na uwzględnienie nie zasługiwała. Zgodnie bowiem z przepisem art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma interes prawny (...). Także cytowany wyżej przepis art. 87 ust.l ustawy o samorządzie powiatowym, mający odpowiednie zastosowanie w związku z art. 88 ust.l tejże ustawy, jednoznacznie uzależnia legitymację do złożenia tego typu skargi od interesu prawnego strony skarżącej. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało wprawdzie normatywnie określone. W doktrynie i orzecznictwie dominuje jednak pogląd, iż o interesie prawnym mówić można, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania - jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Powyższe oznacza, że o tym czy strona ma interes prawny (a nie tylko faktyczny) decyduje to, czy jej roszczenie znajduje oparcie w przepisie prawa publicznego, w szczególności administracyjnego. Chodzi o przepis, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem który stwarza dla danej osoby prawo podmiotowe publiczne. O istnieniu interesu prawnego przesądza istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego to organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki osoby fizycznej, prawnej czy innej jednostki. Sygn. akt. II SAB/Wr 110/03 6 W ocenie Sądu w niniejszej sprawie po stronie spółki akcyjnej A brak tak pojmowanego interesu prawnego. Skarżąca spółka jednoznacznie swój interes prawny w sprawie upatruje w tym, że jest jednym z wierzycieli Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. i że tak jak inni wierzyciele - wskutek ujemnego wyniku finansowego, którego ZOZ nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie - praktycznie całkowicie pozbawiona jest możliwości zaspokojenia swoich roszczeń. Ze stanowiskiem spółki, że powyższe okoliczności faktyczne uzasadniają jej interes prawny w sprawie nie sposób się zgodzić. Wprawdzie przepis art.60 ust.6 ustawy z dnia 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.Nr 91, poz. 408 ze zm.) wskazuje, że "Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub odpowiednio państwowej uczelni medycznej lub państwowej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych". Przepis ten nie reguluje jednakże praw i obowiązków administracyjnych strony. A zatem brak po stronie skarżącej spółki interesu związanego z wynikającymi z przepisów prawa administracyjnego prawami i obowiązkami w sferze administracyjnej. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2.07.2004 r. sygn.akt III SA/Wr 107/04, że "Z orzeczenia sądu powszechnego, dla zabezpieczenia jego wykonania nie można wyprowadzić interesu prawnego. Nie stanowi podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego art. 60 ust.6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej". Istotnie ust.3 powołanego wyżej przepisu art. 60 stanowi, że jeżeli ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być pokryty przez ten samodzielny publiczny zakład opieki społecznej we własnym zakresie to organ założycielski wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Jednakże i ta regulacja nie pozwala na wywiedzenie interesu prawnego po stronie wierzycieli ZOZ-u. W przepisie tym obowiązkowi organu założycielskiego nie odpowiada bowiem żadne wynikające z prawa administracyjnego prawo podmiotowe skarżącej spółki. Nie budzi wątpliwości, że zgłoszone żądanie strony zmierzać ma jedynie do umożliwienia (ułatwienia) spółce, jako wierzycielowi ZOZ-u, egzekwowania wierzytelności wynikającej z orzeczenia sądu powszechnego. Dodatkowo zauważyć należy, iż skoro - jak wyżej wywiedziono - interesem prawnym jest interes, który na zasadzie konkretnego przepisu może być zrealizowany przy pomocy aktu administracyjnego, to o braku interesu prawnego spółki A w niniejszej sprawie świadczy też brzmienie art.88 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl tegoż przepisu "W przypadkach, o których mowa w ust.l, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (...)". sygn.akt 3 II SAB/Wr 110/03 7 Tak więc ewentualnie uwzględniając skargę sąd nie mógłby zobowiązać organu gminy do podjęcia uchwały, brak w przepisach prawa takiego umocowania. Zakres regulowanego cytowanym przepisem rozstrzygnięcia sądu świadczy o tym, że interes prawny istnieje jedynie po stronie osoby (fizycznej lub prawnej) czy innej jednostki organizacyjnej, która może domagać się wykonania czynności na swoją korzyść. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku przewidzianym cytowanym art. 60 ust.3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono iak w sentencji wyroku.