II SAB/Wr 1101/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląski miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 5.000 (słownie: pięć tysięcy) złotych V. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; VI. dalej idącą skargę oddala; VII. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 30.09.2021 r. strona skarżąca zarzuciła wojewodzie bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia 12.06.2020 r. nr 2162/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie wojewody do załatwienia sprawy objętej postępowaniem odwoławczym w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia wyroku sądu; stwierdzenie, że wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu odwoławczym z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; orzeczenie o istnieniu prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Wrocławia z 12.06.2020 r. nr 2162/2020; a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu pełnomocnik strony wskazuje, że decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona odwołaniem z 06.07.2020 r. W piśmie z 27.08.2020 r. skarżący odniósł się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. W związku z bezskutecznym upływem miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym skarżący wniósł w dniu 25.06.2021 r. ponaglenie, którego wojewoda nie przekazał do organu wyższej instancji. W dniu 28.09.2021 r. strona skarżąca wniosła kolejne ponaglenie na bezczynność wojewody w prowadzeniu sprawy. Do złożenia niniejszej skargi, sprawa prowadzona przez wojewodę pod sygn. akt IF-O.7840.437.2020.PF nie została zakończona wydaniem decyzji. W trakcie trwania postępowania, wojewoda nie skierował do stron żadnej korespondencji w sprawie, w szczególności zawiadomienia wskazującego przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz wskazującego nowy termin jej załatwienia, do czego był zobowiązany na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Tym samym organ przez ponad 13 miesięcy od wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę nie podjął żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, nie została wysłana żadna korespondencja w sprawie. Opisana postawa organu narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Autor skargi podkreślił przy tym, że bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Zauważano również, że bezczynność organu dotyczy sprawy już uprzednio rozpoznawanej i zakończonej wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z 03.01.2020 r. o uchyleniu uprzednio uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po wydaniu tej decyzji skarżący usunął wskazane wady projektu budowlanego i ponownie uzyskał pozwolenie na budowę. Skarżący wskazuje, że organ odwoławczy nie musi obecnie zbierać na nowo dowodów lub podejmować innych skomplikowanych czynności, ponieważ zakres jego kognicji będzie ograniczał się do weryfikacji, czy skarżący w poprawionym projekcie budowlanym zatwierdzonym "nową" decyzją usunął wady projektu budowlanego wskazane w decyzji z 03.01.2020 r. Zdaniem strony skarżącej przekroczenie ustawowych terminów załatwienia niniejszej sprawy jest rażące i niezaprzeczalne. Ponadto rażąca zwłoka w podejmowanych przez organ czynnościach jest w oczywisty sposób pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie ma bowiem żadnego wytłumaczenia dlaczego organ od ponad 13 miesięcy nie rozpoznał odwołania od decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę, która była już wcześniej przedmiotem orzekania organu w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu wniosku dotyczącego przyznania sumy pieniężnej wskazano, że żądana wysokość sumy pieniężnej jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać. Podkreślono, że od ponad 13 miesięcy spółka jest zmuszona do wstrzymania budowy inwestycji, a co za tym idzie do ponoszenia strat w bardzo dużej wysokości, biorąc pod uwagę rosnące z każdym tygodniem ceny materiałów budowlanych. Zasądzona kwota przynajmniej w małej części zrekompensuje stronie skarżącej straty jakie poniosła w związku z bezczynnością. Ponadto organ powinien ponieść konsekwencje za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a zasądzenie ww. kwoty przyczyni się do osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczeniu bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przyczyną długiego rozpoznania odwołania w tej sprawie jest konieczność rozpoznania sprawy w sposób należyty i zgodny z prawem. Nadto dodał, że przyczyną opóźnienia są braki kadrowe organu. Wskazał także, że kolejnymi zawiadomieniami, wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie grudzień 2020 r. - czerwiec 2021r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.): - z dniem 17.12.2020 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 17.12.2020 r.), z dniem 21.01.2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 21.01.2021 r.), z dniem 23.03.2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 23.03.2021 r.), z dniem 27.04.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 27.04.2021 r.) z dniem 14.05.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 14.05.2021 r.) oraz z 07.06.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 07.06.2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność wojewody w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z 12.06.2020 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca strona przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie wpływu do organu odwołania od decyzji pierwszej instancji organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania, jednakże takich działań nie podjął. Wobec braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania odwoławczego, skarżąca strona złożyła w dniu 25.06.2021 r. za pośrednictwem wojewody ponaglenie skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kolejny tego rodzaju środek prawny wystosowała w dniu 28.09.02021 r. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nadal pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Zdaniem sądu opieszałej postawy organu w niniejszej sprawie w żaden sposób nie może tłumaczyć powoływanie się na potrzebę rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasadny praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Usprawiedliwieniem nie są również braki kadrowe. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwiane na bieżąco. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania odwołania, ale także nie wypełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Dalej trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny sprawy, sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Nagannej postawy organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie usprawiedliwia zwłaszcza trudna sytuacji wynikająca ze stanu zagrożenia epidemiologicznego wprowadzonego na terenie kraju, a także podyktowany tym fakt wstrzymania biegu terminów załatwienia spraw w postępowaniu odwoławczym. Przyjdzie przy tym stwierdzić, że powołany w odpowiedzi na skargę stan wstrzymania terminów załatwienia postępowań odwoławczych dotyczył – z pewnymi przerwami – jedynie okresu od 17.12.2020 r. do 22.06.2021 r. W przypadku rozpoznawanej sprawy odwołanie od decyzji pierwszej instancji wpłynęło do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy już w dniu 28.07.2020 r., a więc cztery miesiące przed wstrzymaniem terminów załatwienia postępowań odwoławczych. Co istotne w sprawie, już w dniu 27.08.2020 r. strona skarżąca odniosła się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Dalej przyjdzie wskazać, że stan wstrzymania terminów załatwienia postępowań odwoławczych ustał w dniu 22.06.2021 r. Po tej dacie upłynęło kolejnych kilka miesięcy, w których organ odwoławczy był zobligowany przepisami k.p.a. do załatwienia sprawy. Jak jednak wynika z informacji przekazanych w odpowiedzi na skargę z 08.11.2021 r. oraz kopii akt administracyjnych organ odwoławczy w tym terminie nie tylko nie zakończył postępowania ale również całkowicie zaniedbał obowiązek skutecznego i rzetelnego informowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie jak również wskazania nowego terminu do którego nastąpi jej załatwienie. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla, że organ bez uzasadnionych przyczyn i w sposób całkowicie niezrozumiały nie zakończył postępowania w terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 k.p.a., co należy kwalifikować jako bezczynność (brak decyzji pomimo oczywistego i rażącego przekroczonych terminów) o charakterze kwalifikowanym (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Kwota taka uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację strony, jej niewątpliwie naruszone zaufanie do organów oraz aparatu Państwa. Nadto, istotny w tym względzie był też czas trwania postępowania. Sąd nie zasądził jednak kwoty żądanej w skardze, w tym zakresie oddalając takie żądanie, z uwagi na brak wykazania w jakikolwiek sposób, poza samym słownym twierdzeniem, aby okoliczności podawane przez stronę rzeczywiście zaistniały w podawanym rozmiarze. Strona może przy tym dochodzić odszkodowania od organu na zasadach ogólnych. Tym samym Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt V wyroku). W świetle opisanej bezczynności Sąd uznał, że poza przyznaniem na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zaistniały podstawy do ukarania organu grzywną w wysokości 5.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), co w połączeniu z kwotą przyznanej sum pieniężnych, powinno w sposób wystarczający spełnić funkcje represyjne i prewencyjne, które stoją u podstaw orzekania tego rodzaju sankcji. Podkreślenia wymaga bowiem, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. W okolicznościach sprawy, wobec brak informacji o rozstrzygnięciu sprawy, zasadny okazał się wniosek strony skarżącej o zobowiązanie wojewody do wydania aktu, co też uczyniono wyznaczając termin 30 dni na zakończenie postępowania odwoławczego. Strona musi uwzględniać to, że do terminu tego nie wlicza się okresu wywołanego podejmowanymi czynnościami związanymi z potrzebą zakończenia postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-V sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (w zakresie żądania przyznania wyższej kwoty sumy pieniężnej oraz orzeczenia o istnieniu prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji), o czym orzeczono w pkt VI. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.