II SAB/Wr 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. K., zastępowana przez pełnomocnika P. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie administracyjnej o sygnaturze akt [...], zarzucając wojewodzie w szczególności naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia mu akt sprawy lub innym określonym przez Sąd terminie, 2) stwierdzenie, ze bezczynność wojewody miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, 3) wymierzenie Wojewodzie D. maksymalnej - prawnie dopuszczalnej - grzywny, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi podano, że pomimo upływu ośmiu lat od złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ojca skarżącej L. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do dnia dzisiejszego Wojewoda D. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto, Wojewoda D. nie wydał stosownego rozstrzygnięcia pomimo wyznaczenia mu przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] r. terminu, na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie do dnia 30 września 2014 r. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w dniu 30 czerwca 2006 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek I. S., E. W. oraz Z. J. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. J. nieruchomości położonej we wsi W., w byłym województwie t., to jest poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania wniosek w ustawowym terminie złożyła również E. K.. Wojewoda wskazał, że podjął następujące czynności. Pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. wezwał strony postępowania tj. I. S., E. W. oraz Z. J. (E. K. złożyła wniosek dopiero w dniu 17 grudnia 2008 r.) do uzupełnienia, w terminie 6 miesięcy, braków wniosku. Następnie postanowieniami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] wojewoda wyznaczył termin rozpatrzenia przedmiotowych wniosków do dnia 31 maja 2014 r. Organ prowadzący postępowanie rozdzielił przedmiotową sprawę na dwa odrębne postępowania z uwagi na pozostawienie dwóch różnych nieruchomości. Dalej pismami z dnia 12 maja 2014 r. organ wystąpił z zapytaniem do starostw powiatowych w [...] o udzielenie informacji, czy L. J. oraz jego spadkobiercy i następcy prawni nabyli na danym terenie prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Zapytanie to miało na celu ustalenie, czy w sprawie miała miejsce ewentualna wcześniejsza realizacja prawa do rekompensaty. Następnie postanowieniami z dnia [...] r. wojewoda wyznaczył termin rozpatrzenia przedmiotowych wniosków do dnia 30 września 2014 r. Kolejno postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek E. K., I. S., E. W. i Z. J. wymogów ustawowych (zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej) oraz wezwał E. K., I. S., E. W. i Z. J. do wyboru - w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia - formy rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. Zdaniem wojewody, w niniejszej sprawie nie zachodzi zatem stan bezczynności organu. W dniu 1 grudnia 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej zawierające modyfikację żądań skargi. W piśmie wskazano, że w związku z wydaniem przez wojewodę postanowienia z dnia [...] r. skarżąca zamiast dotychczasowych żądań wnosi o: 1) stwierdzenie, że wojewoda dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynności lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wojewodę D. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Wojewodzie D. maksymalnej, prawnie dopuszczalnej, grzywny, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie z przepisami prawa oraz zgodnie z ewentualnie przedłożonym przez stronę skarżącą na rozprawie spisem kosztów. W piśmie dodano, że Minister Skarbu Państwa w wydanym w przedmiotowej sprawie postanowieniu z dnia [...] r. stwierdził, że wojewoda przez okres 7 lat i 5 miesięcy nie poinformował skarżącej o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie wyznaczył terminu na wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Takie prowadzenie przez organ sprawy - zdaniem skarżącej - świadczy nie tylko o bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania, lecz uzasadnia również twierdzenie, że niezałatwienie przez organ sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem nie przyjąć, że rażącym naruszeniem prawa była obraza przez organ wojewódzki art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 36 §1 i § 2 k.p.a., skoro organ ten przez 7 lat i 5 miesięcy w prowadzonej przez niego sprawie pozostawał całkowicie bierny. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 grudnia 2014 r. uczestniczki postępowania I. S. i E. W. oświadczyły, że wobec wydania przez organ postanowienia z dnia [...] r. uważają, że sprawa znajduje się na właściwym i satysfakcjonującym je etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. J. nieruchomości we wsi (osadzie) W., gmina K., powiat B., województwo t., to jest poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie przed Wojewodą D., którego dotyczy skarga, toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1090). W postępowaniu tym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie skutków zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej – przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania administracyjnego należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania) do jego zakończenia w drodze decyzji (lub w innej formie, o ile k.p.a. tak stanowi). Jeżeli natomiast chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to organ nie ma w tym zakresie dowolności, ponieważ zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tym kontekście sąd stwierdził, że omawiana sprawa administracyjna niewątpliwie nie została zakończona w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Rozważenia wymagało zatem, czy można Wojewodzie D. postawić uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że z przewlekłością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania definiuje się w orzecznictwie sądowym, gdzie najczęściej mówi się że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając zaprezentowane rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania należy, zdaniem sądu, stwierdzić, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Z akt administracyjnych doręczonych sądowi oraz z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że skarżąca E. K. złożyła wniosek o wydanie decyzji w dniu 17 grudnia 2008 r. (wcześniej od 2006 r. organ dysponował wnioskami pozostałych uprawnionych osób, które sukcesywnie dołączały do akt różne dokumenty). Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że pierwszą czynnością wojewody w postępowaniu było wydanie postanowienia z dnia [...] 2013 r. o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r. Zdaniem sądu stwierdzić należy, że od dnia 17 grudnia 2008 r. do dnia [...] 2013 r., czyli przez prawie 5 lat, Wojewoda D. nie podejmował żadnych czynności, zmierzających do rozpatrzenia sprawy, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Następną czynnością wojewody było skierowanie – pismami z dnia [...] 2014 r. – zapytań do odpowiednich starostów w zakresie ewentualnej wcześniejszej realizacji przez uprawnionych prawa do rekompensaty. Zdaniem sądu, pomiędzy [...] 2013 r. a [...] 2014 r. organ nie dokonał żadnych czynności mających realne znaczenie dla załatwienia sprawy. W konsekwencji własnej opieszałości, organ w dniu [...] r. wyznaczył kolejny termin do załatwienia sprawy – do dnia 30 września 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, również i tego terminu wyznaczonego w trybie art. 36 k.p.a. organ nie dochował. Nadto organ zlekceważył termin wyznaczony mu przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda dopiero w dniu [...] r. (a więc już po wniesieniu rozpoznawanej skargi do WSA) wydał postanowienie o dokonaniu pozytywnej oceny wniosku skarżącej i innych osób o wydanie decyzji. W tym stanie rzeczy należało powiedzieć, że Wojewoda D. – mimo wydania postanowienia z dnia [...] r. – dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wpierw organ nie wykazywał należytej aktywności we wstępnej kontroli wniosku złożonego przez osoby uprawnione, a następnie bez wyjaśnienia motywów dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy. W efekcie prowadzone postępowanie do momentu wydania wspomnianego postanowienia prowadzone było w sposób nieefektywny i niebudzący zaufania do organu władzy publicznej, jakim jest Wojewoda D.. Z tych właśnie względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Następnie należy powiedzieć, zgadzając się przy tym z rozumowaniem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12 (Orzeczenia.nsa.gov.pl), że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny aktu administracyjnego (tu: postanowienia z dnia [...] r.) nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec tego sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku wynika z przyjęcia przez sąd w składzie rozpoznającym skargę, że na gruncie omawianej sprawy organ podejmował czynności w postępowaniu administracyjnym i choć dopuścił się naruszenia prawa (przewlekłość), to jednak nie czynił tego rażąco naruszając prawo. Organ od momentu, kiedy już podjął merytoryczne czynności, prowadził korespondencję zarówno z różnymi instytucjami, jak i pełnomocnikiem skarżącej, i choć w niniejszej sprawie organ przepisy art. 35 k.p.a. naruszył, to naruszeniu temu nie można, zdaniem sądu, przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Powszechnie znana jest przy tym okoliczność, że urzędy wojewódzkie w całym kraju na skutek zmian przepisów rangi ustawowej były (i niektóre nadal są) zobligowane do jednoczesnego prowadzenia tysięcy postępowań dotyczących tzw. mienia zabużańskiego. Sąd uwzględnił również specyfikę spraw regulowanych ustawą o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w tym znany sądowi z urzędu stopień zawiłości tych spraw, wynikający m.in. z upływu czasu i z będących często jego konsekwencją problemów w uzyskaniu wymaganych dokumentów umożliwiających prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Dodać również wypada, że powszechnie znany jest też fakt niemożności zapewnienia kadry urzędniczej w takiej obsadzie personalnej która – wobec ilości złożonych wniosków – mogłaby zapewnić rozstrzyganie tych spraw z zachowaniem terminów ustawowych. Zdaniem sądu te okoliczności czynią zasadnym twierdzenie, że należało orzec jak w pkt II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie sąd skargę oddalił, co oznacza, że nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie Wojewodzie D. grzywny, o czym sąd może orzec w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie sąd uwzględnił, że organ wydał postanowienie z dnia [...]., którego następstwem będzie (w razie jego wykonania lub niewykonania) zakończenie postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Sąd rozpoznający skargę wziął także pod uwagę, że z punktu widzenia relacji obywatel-organ kluczowe znaczenie ma jednak nadanie postępowaniu administracyjnemu właściwego biegu (do czego w sprawie doszło), a grzywna pozostaje w rękach sądu instrumentem pobocznym w stosunku do istoty sprawy administracyjnej objętej skargą. W związku z powyższym wymierzenie organowi grzywny sąd uznał za niezasadne, wobec czego stosownie do art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku. Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku), to należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd należało zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego od skargi (poniesienia innych kosztów postępowania strona skarżąca nie wykazała). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji wyroku.