II SAB/Wr 114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. na rzecz skarżącego kwotę 577 zł (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 września 2012 r. pełnomocnik R. P. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dokonanie samowoli budowlanej polegającej na zburzeniu budynku gospodarczego przez współwłaściciela nieruchomości przy ul. O. podnosząc, iż budynek zburzono bez wiedzy i zgody wnioskodawcy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2012 r., na podstawie art. 233 w zw. z art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. poinformował wnioskującego, że w jego ocenie brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbiórką budynku. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. R.P. wniósł do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę na bezczynność PINB dla m. W.. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu, iż pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. w istocie stanowiło zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie zgłoszenia z dnia 11 września 2011 r. W konsekwencji wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność PINB dla Miasta W. wnosząc o: "zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego na terenie nieruchomości we W. przy ul. O. – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do załatwienia wniosku R. P. w przedmiocie robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku na terenie nieruchomości we W. przy ul. O. – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania". W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej odrzucenie w całości z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych do orzekania w sprawie w zakresie skargi wnoszonej w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej - p.p.s.a., odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia sąd podkreślił, że skarga w swej istocie jest skargą powszechną, o jakiej mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. k.p.a.). Skarżący bowiem zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. bezczynność w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych polegającą nie na braku podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z wnioskiem skarżącego, lecz na braku podejmowania działań i rozstrzygnięć oczekiwanych przez skarżącego. Bezczynność organu polega zatem nie na jego "milczeniu", ale na braku podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jakiego życzy sobie skarżący, który zajęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stanowisko uważa za wadliwe. Jest to więc w istocie skarga powszechna złożona w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie skarga wniesiona w sprawie, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2013 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasadzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB dla m. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu podniósł, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy pismo skarżącego z dnia 11 września 2012 r. stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na zburzeniu budynku, a w konsekwencji, czy skarga na bezczynność organu przejawiającą się w nie wszczęciu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna. NSA podnosi, że w orzecznictwie tego sądu podkreślono, iż w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby nie będącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, NSA wskazuje, iż jego zdaniem pismo z dnia 11 września 2012 r. w istocie stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego określonego w art. 51 Prawa budowlanego, gdyż z jego treści wynika, że skarżący żąda wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce budynku gospodarczego bez jego wiedzy i zgody, a interes prawny wywodzi z uwagi na fakt, iż jest współwłaścicielem nieruchomości na której dokonano rozbiórki. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarżący w skardze z dnia 21 marca 2013 r. wniósł o zobowiązanie PINB dla miasta W. do załatwienia jego wniosku z dnia 11 września 2012 r. Dlatego też, nie można uznać, że w sprawie skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). W świetle powyższych ustaleń, wobec usprawiedliwionych zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, zaistniała konieczność uchylenia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przedłożył sądowi do wglądu akta administracyjne sprawy - prowadzone po doręczeniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz złożył do akt sprawy kopię decyzji tego organu z dnia [...] r. (nr [...]), którą umorzono postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. O. we W., na podstawie art. 104, 105 § 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ocenę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił bezczynne prowadzenie postępowania w sprawie. W pierwszym rzędzie rzeczą sądu było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynne prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił z zażaleniem na bezczynność i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy (k. 8 akt administracyjnych). Następnie należy przypomnieć, że na dzień wyrokowania przez sąd organ wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, zatem nie było już bez wątpienia bezczynności organu, co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie, bowiem postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Z kolei dla zbadania zasadności wniesionej skargi (w zakresie bezczynności organu) konieczne jest wzięcie pod uwagę czynności dokonanych w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu i co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.) Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że (jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne) organ pierwszej instancji podejmował w sprawie czynności, co wynika wprost ze zgromadzonego w tychże aktach materiału. Oczywiście, nie może być wątpliwości, na obecnym etapie sprawy, że ciąg tych czynności był prowadzony w niewłaściwym trybie, jednakże ta okoliczność została przesądzona dopiero w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. Dlatego też, zdaniem sądu, nie sposób uznać, by bezczynność miała charakter rażący. W myśl art. 149 u.p.p.s.a. w sytuacji zaistnienia bezczynności sąd zobligowany jest bowiem do ustalenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej okoliczności, należy jeszcze raz podkreślić, że sąd stwierdził, że ustalona bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II SAB/Gd 30/11). W niniejszej sprawie organ podejmował czynności zmierzające (jego zdaniem) do załatwienia sprawy w trybie, który uznał za prawidłowy. Na marginesie można także dodać, że zastosowanie tzw. trybu skargowego nie zostało zakwestionowane ani przez organ odwoławczy w trybie zażaleniowym, ani przez sąd w pierwszym, wydanym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych na podstawie art. 149, 161 § 1 pkt 3 i 200 u.p.p.s.a i sąd orzekł jak w sentencji wyroku.