II SAB/Wr 114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1100 (słownie: tysiąc sto) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest działalność Wojewody Dolnośląskiego dotycząca wniosku obywatelki U. M. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. M. K. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w jej sprawie. Wniosła o: 1. Zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi 2. Dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga 3. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154§7 p. p. s. a 4. Zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2020 r. skarżąca M. K. zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku działań ze strony organu mających na celu załatwienie sprawy, 27 listopada 2020 r. skarżąca M. K. złożyła ponaglenie. Kolejne ponaglenia skarżąca wystosowała w dniach 22 lutego 2021 r., 30 kwietnia 2021 r. oraz 17 maja 2021r. Skarga do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego wpłynęła 12 maja 2021 r., a więc blisko 11 miesięcy po wniesieniu wniosku. 8 czerwca 2021 r. organ przesłał skierowane do niego ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Tego samego dnia wyznaczył termin załatwienia sprawy M. K. na 8 września 2021 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc zwłaszcza problemy kadrowe i ogromną liczbę wniosków cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735. dalej jako k. p. a. ). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a., albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepisy określające treść, formę i procedurę wnoszenia ponaglenia stanowią, że: - powinno zawierać uzasadnienie (art. 37§2 k. p. a.) - wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeśli nie ma organu wyższego stopnia – to do organu prowadzącego postępowanie (art. 37§3 k. p. a. ) - organ prowadzący postępowanie (organ "ponaglany") powinien bez zbędnej zwłoki przekazać je organowi wyższego stopnia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, dołączając niezbędne odpisy akt sprawy oraz ustosunkowując się do ponaglenia (art. 37§4 k. p. a. ) - organ rozpatrujący ponaglenie ma 7 dni, od daty otrzymania, na jego rozpatrzenie (art. 37§5 k. p. a. ). Jeżeli chodzi o skutki prawne ponaglenia, to od strony formalnej sprowadzają się one do obowiązku wydania postanowienia, w którym organ rozpatrujący ponaglenie stwierdza, czy w danej sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, orzekając jednocześnie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa (art. 37§6pkt 1 k. p. a. ). Stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organ wyższego stopnia zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienia, wskazując termin, jeśli postępowanie jest niezakończone, a oprócz tego zarządza wyjaśnienie przyczyn bezczynności lub przewlekłości, ustalenie osób winnych tym zjawiskom oraz ewentualnie decyduje o środkach zapobiegawczych na przyszłość. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącej M. K., dopuścił się przewlekłości. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa M. K. nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło 11 miesięcy (czerwiec 2020 r. – maj 2021 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Brak zatem wątpliwości, że organ prowadził postępowanie długotrwale, ponad potrzebę wyjaśnienia niezbędnych w sprawie okoliczności, a więc wyczerpał znamiona przewlekłości. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawczyni o niezałatwieniu jej sprawy, nie wskazując przyczyn tego stanu rzeczy, i nie określając nowego terminu. Pierwsze czynności w sprawie, uwidocznione w aktach, nastąpiły dopiero w czerwcu 2021 r., a więc rok po złożeniu wniosku. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenie prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utarło się rozumienie rażącego naruszenia prawa jako sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne i indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art., 149§1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Sąd uznał, że z taką sytuacją – rażącym naruszeniem prawa - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prawo strony do rozpoznania jej sprawy w wyznaczonym ustawą terminie zostało naruszone w sposób oczywisty. Tempo działań organu wyczerpuje cechy przewlekłości. Patrząc na wagę naruszenia, przez pryzmat nakreślonych przez ustawę terminów, zauważamy, że nie ma mowy o łagodnym czy nieznacznym przekroczeniu terminu; wręcz przeciwnie, widać jego ciężkie pogwałcenie będące w jawnej sprzeczności z obowiązującymi regulacjami w tym zakresie. Ponadto wywołuje owo naruszenie dotkliwe skutki indywidualne, z powodu licznych uciążliwości codziennego życia związanych z niepewnością sytuacji jednostki. Nie można pominąć negatywnych skutków społecznych – w postaci obniżania zaufania do państwa i spadek jego autorytetu – jako rozstrzygającego o sprawach obywatela podmiotu. Sąd nie ma wątpliwości, że przepisy określające terminy załatwienia sprawy zostały naruszone w sposób tak ewidentny, że można zasadniczo mówić o ich niestosowaniu przez organ. Zgodnie z art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd za uzasadnione i celowe uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1100 zł. Suma ta powinna być dla skarżącej swoistą rekompensatą za przewlekłość, brak poszanowania jej praw, niepewność i trudności życiowe spowodowane brakiem aktu, który organ jest zobowiązany jest wydać. Ponadto Sąd wyraża nadzieję, że zasądzona kwota zmobilizuje organ w tej konkretnej sprawie, i będzie dyscyplinująco działać także na przyszłość. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. p. s. a., a na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł.