II SAB/Wr 115/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Joanna Kuczyńska - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant - Ewa Bogulak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A S.A. w L. na bezczynność Sejmiku Województwa D. co do podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., oddala skargę. Sejmik Województwa D. jest organem założycielskim Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. Szpital został utworzony i działa na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm). Jednym z wierzycieli tej jednostki jest Spółka Akcyjna A z siedzibą w L. Pismem z dnia 22 sierpnia 2003 r. Spółka wezwała Sejmik Województwa D. do wydania stosownego zarządzenia lub uchwały, o której mowa w art. 60 przywołanej już ustawy o ZOZ. Wobec braku odpowiedzi w ciągu dwumiesięcznego terminu, który to okres - w ocenie zainteresowanej - był maksymalnym terminem do załatwienia jej żądania, w myśl przepisów art. 35 i 36 k.p.a., Spółka wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę. W skardze zarzucono Sejmikowi Województwa D. bezczynność, polegającą na niepodjęciu przez ten organ uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego ZOZ - Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., do czego organ ten zobowiązany jest na podstawie ait. 60 ust. 3 ustawy o ZOZ. W ocenie skarżącej, organ nie wykonuje więc czynności nakazanych prawem. Strona skarżąca wywodziła, iż jest wierzycielem Szpitala w L. na kwotę około [...]. Z informacji otrzymanych od komornika sądowego wynika, iż ogólna kwota zgłoszonych do wyegzekwowania należności w stosunku do tej jednostki, znacznie przekracza jej wpływy z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Wskazany Zakład nie płaci również bieżących należności, zarówno wobec kontrahentów, pracowników, jak i zobowiązań publicznoprawnych. W ocenie Spółki, można więc mówić o ujemnym wyniku finansowym, którego Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, przy czym sytuacja taka trwa już od kilku lat. W efekcie, wszyscy wierzyciele, w tym także skarżąca, są praktycznie całkowicie pozbawieni możliwości zaspokojenia swoich należności. Spółka A ma więc interes prawny w domaganiu się usunięcia naruszenia stanu prawnego przez Sejmik Województwa D., polegającego na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, tj. niewydaniu rozporządzenia ani niepodjęciu uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej Szpitala, o którym mowa. Ustawa o ZOZ określa bowiem zasady funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej. Akt ten reguluje między innymi kwestie związane z ich finansowaniem. Szczególny zapis stanowi w tym zakresie art. 60 ust. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym: "Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji". Po myśli ust. 1 w tym samym artykule: "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy". Zdaniem strony, w świetle brzmienia cytowanych przepisów, w przypadku braku możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej we własnym zakresie, organ założycielski tego zakładu jest zatem obowiązany, z mocy prawa, wydać rozporządzenie lub podjąć uchwałę, o których mowa. Sejmik Województwa D. nie podjął wskazanych wyżej czynności, mimo wezwania wystosowanego przez Spółkę. Tymczasem przepisy ustawy o ZOZ, w sposób jednoznaczny i kategoryczny, nakazują organowi założycielskiemu podjęcie odpowiednich kroków w przypadku zajścia wskazanych w ustawie przesłanek. Spółka 2 Sygn. akt: 3 II SAB/Wr 115/03 stoi na stanowisku, że w analizowanym przypadku taką przesłanką jest wykazanie przez samodzielny zakład opieki zdrowotnej ujemnego wyniku finansowego, który nie może być pokryty przez ten zakład we własnym zakresie. Natomiast czynnością, jaką organ założycielski powinien w takiej sytuacji wykonać, jest wydanie rozporządzenia lub podjęcie uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Obowiązek podjęcia kroków mających na celu rozwiązanie trudnej sytuacji finansowej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ciąży tylko i wyłącznie na ich organach założycielskich. W ocenie skarżącej, Sejmik Województwa D., jako organ założycielski SPZOZ - Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., winien był podjąć przepisane prawem kroki w celu uzdrowienia złej sytuacji finansowej szpitala, tj. wydać rozporządzenie lub podjąć uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji, czego nie uczynił do dziś. W ten sposób wywołał stan niezgodności z prawem. Natomiast wezwany do usunięcia tej niezgodności, nie podjął żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia postanowieniom ustawy. W odpowiedzi, strona przeciwna sformułowała dwa alternatywne wnioski: o odrzucenie lub o oddalenie skargi. Pierwszy wniosek uzasadniano twierdzeniem, że zakres kontroli sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz w art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem strony przeciwnej, rozpatrywana sprawa nie mieści się w tym zakresie, czego dowodzi pośrednio niepublikowany wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000 r., II SAB 115/00, zgodnie z którym: "wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie może dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji". Tymczasem z treści skargi i z przepisów, na podstawie których byłaby ona rozpatrywana, wynika że ewentualny wyrok Sądu miałby niewątpliwy wpływ na treść uchwały Sejmiku Województwa D. Natomiast alternatywny wniosek o oddalenie skargi argumentowano następująco. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, organy samorządu Województwa podejmują czynności mające na celu zmniejszenie zadłużenia Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. Po przytoczeniu brzmienia przepisów art. 60 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wywodzono, iż z przepisów tych wynika, że w przypadku istnienia ujemnego wyniku finansowego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, organ założycielski może alternatywnie: albo (zgodnie z ust. 3) podjąć uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji, albo (zgodnie z ust. 4) pokryć ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych, bądź określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c. Wskazano w związku z tym, ze w dniu [...] Sejmik Województwa D. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. poprzez zmianę struktury organizacyjnej Szpitala i tym samym zmniejszenie stałych kosztów jego funkcjonowania. Wobec utraty płynności finansowej przez ów zakład, Zarząd Województwa D. w dniu [...] podjął też uchwałę Nr [...], w której przekazał część środków z budżetu Województwa na pokrycie ujemnego wyniku finansowego Szpitala, o którym mowa. We wrześniu 2003 r. zostały podjęte dalsze kroki mające na celu restrukturyzację tej placówki, pod kątem zmniejszenia strat jednostki. Ponadto, w dniu 24 października 2003 r., Sejmik Województwa podjął uchwałę Nr 3 Sygn. akt: 3 II SAB/Wr 115/03 [...] w sprawie pożyczki krótkoterminowej dla wymienionej placówki. Dla udokumentowania tych twierdzeń, do odpowiedzi na skargę dołączono kopie: wymienionych uchwał, pisma z dnia [...] oraz innych załączników, W ocenie strony przeciwnej, stan faktyczny sprawy wynikający z przedłożonej dokumentacji nie potwierdza wniosku o powstaniu obowiązku podjęcia uchwały stosownie do treści skargi i nie może być mowy o bezczynności organów administracji Województwa D. wobec Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie -jako "p.s.a." Przepis art. 3 § 2 p.s.a., przewiduje ośmiopunktowy katalog spraw, w których sądy administracyjne uprawnione są orzekać w ramach kontroli działalności administracji publicznej, rozpoznając wniesione w tym zakresie skargi uprawnionych do tego podmiotów. Do spraw tych należy - między innymi - bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w pkt 14, tzn. w sprawach, w których organy powinny wydać decyzje lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także w sprawach innych - niż wymienione w pkt 1-3 - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, wydawanych lub podejmowanych przez organy, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga wniesiona w rozpoznawanym przypadku nie dotyczy tego typu spraw. Uwzględnić jednak trzeba także przepisy art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (jednolity tekst -Dz.. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Stosownie do pierwszego z przywołanych przepisów "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Zgodnie zaś z brzmieniem art. 91 ust. 1 tej samej ustawy, dopiero co zacytowany przepis "stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich". W wywodach uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt 3 II SAB/Wr 120/03 dokonano rozróżnienia pojęć: "akt" i "czynność" i wyrażono zapatrywanie, że przepis art. 91 ust. 1 odnosi się wyłącznie do tej drugiej kategorii, nie obejmując swoją hipotezą bezczynności związanej z obowiązkiem wydania przez organ samorządu województwa aktu, jakim w rozpoznawanej sprawie miałaby być uchwała (rozporządzenie) o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu opieki zdrowotnej lub ojej likwidacji. Skład rozpoznający niniejszą sprawę uznał jednak za uprawnione także szersze rozumienie pojęcia "czynności nakazanych prawem", o którym mowa w art.. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, obejmując tym pojęciem także akty prawne, wydawane w ramach kompetencji przewidzianej dla organów samorządu województwa. Przy tak szerokiej wykładni cytowane- 4 Sygn. akt: 3 II SAB/Wr 115/03 go zwrotu ustawowego zasadny wydaje się pogląd, iż skarga na niewykonywanie przez organ samorządu województwa czynności nakazanej prawem jest generalnie dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała mimo to na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, iż zgodnie z art. 50 p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Także przywołany już przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, mający odpowiednie zastosowanie w sprawie w związku z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uzależnia jednoznacznie legitymację do złożenia tego typu skargi od interesu prawnego strony skarżącej. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa jednak pogląd, iż o interesie prawnym można mówić, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może być (lub powinna) obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po sprecyzowaniu konkretnym aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Oznacza to, że o tym, czy strona ma interes prawny (a nie tylko interes faktyczny) decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego przesądza ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W ocenie składu orzekającego, po stronie spółki A brak jest tak pojmowanego interesu prawnego. Skarżąca jednoznacznie wywodzi swój interes prawny w sprawie z tego, iż jest jednym z wierzycieli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., oraz z tego, że wskutek ujemnego wyniku finansowego, którego jednostka ta nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, co pozbawia spółkę możliwości zaspokojenia przysługujących jej roszczeń. Nie sposób zgodzić się z poglądem, że powyższe okoliczności faktyczne uzasadniają interes prawny strony skarżącej w niniejszej sprawie. Przepis art. 60 ust. 6 wielokrotnie już powoływanej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, iż zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa, właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub - odpowiednio - państwowej uczelni medycznej albo państwowej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Z kolei przepis art. art. 60 ust. 4 tejże ustawy dopuszcza możliwość pokrycia ujemnego wyniku finansowego takiego zakładu przez jego organ założycielski ze środków publicznych, a także możliwość określenia przez ów organ formy dalszego finansowania zakładu, na zasadach określonych w art. 35c. Zważyć jednak trzeba, że żaden z tych przepisów nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych strony. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, także regulacja przyjęta w art. 60 ust. 3 nie pozwala na wywiedzenie interesu prawnego po stronie wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Przewidywanemu w tym ostatnim przepisie obowiązkowi organu założycielskiego wydania stosownej uchwały (rozporządzenia) o likwidacji lub o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu nie odpowiada bowiem żadne wynikające z prawa administracyjnego prawo podmiotowe spółki, w szczególności prawo do skutecznego żądania, aby sąd administracyjny zobowiązał organ założycielski do podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w tym przepisie. Przeciwnie, o 5 Sygn. akt: 3 II SAB/Wr 115/03 niedopuszczalności zgłoszenia takiego żądania w rozpoznawanej sprawie przesądza jednoznacznie brzmienie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Po myśli tego przepisu, "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego". Zakres przewidzianego w cytowanym przepisie rozstrzygnięcia sądu świadczy o tym, że interes prawny - w ujęciu całego art. 91 - przysługuje jedynie temu podmiotowi, który mógłby się skutecznie domagać wykonania czynności na swoją korzyść. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku zaniechania podjęcia uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ZOZ. Jest bowiem oczywiste, że sąd administracyjny nie mógłby nakazać "organowi nadzoru" podjęcia uchwały zastrzeżonej - w okolicznościach rozpoznawanego przypadku - do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa. Tym bardziej nie można przyjmować, że w wypadku art. 60 ust. 3 chodzi o akt, który miałby być wydany "na rzecz" skarżącej spółki (ani też żadnego innego wierzyciela). Wszystkie przywołane do tej pory uwarunkowania normatywne przemawiają dobitnie przeciwko możliwości konstruowania - dla potrzeb rozpoznawanej sprawy -interesu prawnego wywodzonego z cywilnoprawnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona skarżąca. W niniejszej sprawie należy w każdym razie podzielić zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2004 r., sygn. akt III SA/Wr 207/04, w myśl którego, nawet z ewentualnego orzeczenia sądu powszechnego, dla zabezpieczenia jego wykonania, nie można wyprowadzić interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podstawy do formułowania interesu prawnego w takich postępowaniach nie stanowi też przepis art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten nie reguluje bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych jednostki. Zważywszy powyższe i uwzględniając dyspozycję z art. 151 p.s.a., skargę należało oddalić.