II SAB/Wr 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek (sprawzdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie egzekucji obowiązku rozbiórki ogrodzenia wynikającego z decyzji z dnia 21 sierpnia 2006r. postanawia: odrzucić skargę G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. przy "wyegzekwowaniu nakazu rozbiórki ogrodzenia" wynikającego z decyzji tego organu z dnia 21 sierpnia 2006 r., Nr [...], nakładającej na P. G. obowiązek rozbiórki ogrodzenia od strony drogi dojazdowej do ciągu budynków [...] i [...] przy ul. N. w Z. jako wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi oraz na nie zastosowanie się do postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że pomimo, iż decyzja o nakazie rozbiórki stała się ostateczna, nie została wykonana przez inwestora. Również organ administracji nie podjął czynności zmierzających do wyegzekwowania nałożonego nią obowiązku rozbiórki. Ponadto w związku ze złożonym przez niego zażaleniem na bezczynność organu w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z ww. decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. Nr [...], wyznaczył organowi pierwszej instancji 30 - dniowy termin do zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. Do tego postanowienia organ również się nie zastosował i zamiast przeprowadzić postępowanie egzekucyjne, wydał decyzję z dnia 21 marca 2008 r. (PINB [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowanego ogrodzenia, legalizując tym samym sporną budowlę. Wobec wyczerpania wszelkich możliwych środków administracyjnych, skarżący uznał za konieczne wniesienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna poinformowała, że wobec wydania decyzji z dnia 21 marca 2008 r. umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania ogrodzenia, która to budowa – po uwzględnieniu nowych okoliczności – uznana została za legalną, za bezprzedmiotowe należy również uznać prowadzenie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie z art. 3 u.p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres rzeczowy spraw w których sądy administracyjne sprawują kontrolę, określony został w § 2 przywołanego przepisu. Katalog ten obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. polegającą na niepodejmowaniu czynności egzekucyjnych zmierzających do wykonania przez P. G. obowiązku rozbiórki ogrodzenia zgodnie z decyzją tegoż Inspektora z dnia 21 sierpnia 2006 r. oraz na niezastosowaniu się do postanowienia organu wyższego stopnia uwzględniającego zażalenie na bezczynność. W istocie zatem, wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu administracji będącego jednocześnie wierzycielem, w postępowaniu egzekucyjnym. Należy zatem mieć na względzie, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – zwana dalej ustawą egzekucyjną, w art. 6 § 1a przewiduje skargę na bezczynność wierzyciela polegającą na braku czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Skarga ta służy również podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku. Na postanowienie oddalające skargę służy zażalenie, a dalej skarga do sądu. Przywołany przepis znajduje więc zastosowanie do podmiotów nie będących stronami postępowania egzekucyjnego przyznając im – w przypadku bezczynności wierzyciela – jedynie uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Zatem podmioty zainteresowane postępowaniem egzekucyjnym, ale nie będące jego stroną, mogą uczestniczyć w postępowaniu egzekucyjnym, tylko w tym wąskim - ograniczonym jedynie do bezczynności wierzyciela - zakresie. Podmioty te nie mają natomiast legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydanych w nim postanowień. Jak już wykazano ich uprawnienia ograniczone są treścią art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej, co w konsekwencji wpływa również na możliwość składania skarg do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 3 i 8 u.p.p.s.a. oraz art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. (II OSK 1588/06) wskazał, że skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia. Podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może zatem służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. Z treści omawianych przepisów nie wypływa zaś uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. W przytoczonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w wobec treści art. 3 § 2 pkt 3 i 8 u.p.p.s.a. zachowało swą aktualność dotychczasowe orzecznictwo przyjmujące, że niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2003 r. II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, nr 2, poz. 89) bowiem uregulowanie to dopuszcza wyłącznie skargę na bezczynność organu w przypadku pozostawania w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służy zażalenie, nie zaś przypadków pozostawania przez organ egzekucyjny w zwłoce w dokonywaniu czynności egzekucyjnych, o czym była mowa wyżej. Omawiana regulacja (art. 3 § 2 pkt 3 i 8 u.p.p.s.a.) stwarza jedynie podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tej dla tych podmiotów nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, dlatego też, stwierdzić należy, że skarżącemu G. B. (który był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakładającą obowiązek rozbiórki płotu, ale przymiotu tego już nie ma w postępowaniu egzekucyjnym) przysługiwał w przedmiocie bezczynności wierzyciela środek przewidziany w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej z czego skorzystał uzyskując pozytywne postanowienie organu wyższego stopnia. Wobec treści wymienionego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 3 i 8 u.p.p.s.a. niedopuszczalna była więc jego skarga do sądu na bezczynność organu egzekucyjnego. W rezultacie wobec braku drogi postępowania sądowoadministracyjnego, skargę – jako niedopuszczalną - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. należało odrzucić.