II SAB/Wr 1228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. M. M. (dalej jako: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 22 czerwca 2021 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako: "organ, Wojewoda") bezczynność w sprawie w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 12 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik wskazał, między innymi, że skarżący złożył w dniu 12 kwietnia 2018 r. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 12 maja 2021 r. zawiadomił organ o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie oraz wniósł ponaglenie. Pomimo upływu 3 lat od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w tej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do jego rozpatrzenia. Pełnomocnik wywiódł, z przepisów postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że Wojewoda przekraczając miesięczny termin zakończenia postępowania i nie podejmując działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostawał bezczynny. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak badaniem dopuszczalności jej wniesienia W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniony został brak działania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 12 kwietnia 2018 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Zostało to wyraźnie wyartykułowane przez pełnomocnika w tytule skargi i jasno wynika z jej uzasadnienia. Z przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych –stanowiących zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawę orzekania – wynika, że istotnie w dniu 12 kwietnia 2018 r. skarżący złożył do Wojewody wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wnioskiem tym zainicjowane zostało postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia, nakładające na organ – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą) - obowiązek orzeczniczy wyrażający się w rozstrzygnięciu sprawy przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Jednocześnie z tych samych akt wynika, że z obowiązku tego organ się wywiązał, gdyż wskazane postępowanie zakończone zostało decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 listopada 2019 r. (znak: SOC-LPI.6151.1.5172.2018.PSZ) udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 marca 2021 r. W aktach znajduje się także pismo Wojewody datowane na dzień 20 listopada 2019 r., przekazujące stronie ww. decyzję oraz wzywające do przedstawienia dowodu opłaty za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł. Na tym piśmie umieszczona została odręczna adnotacja "odebrałem 20 listopada 2019 r. – M. M.". Znajduje się również dowód uiszczenia opłaty w wysokości 50 zł za kartę pobytu z dnia 20 listopada 2019 r. oraz pismo skarżącego z dnia 21 listopada 2019 r zawierające prośbę o jak najszybsze wydanie karty pobytu. Do akt włączono także kopię ponaglenia złożonego 17 maja 2021 r. przez pełnomocnika skarżącego zarzucającego Wojewodzie bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. Przekazując powyższe ponaglenie pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. skarżony organ zaznaczył jednak, że w dniu 20 listopada 2019 r. wydał decyzję którą udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 31 marca 2021 r. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności uznać należy, że skarga na bezczynność Wojewody złożona w dniu 22 czerwca 2021 r. wniesiona została po zakończeniu przez Wojewodę postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 12 kwietnia 2018 r. przez wydanie decyzji z dnia 20 listopada 2019 r. Fakt wydania tej decyzji i jej wejście do obrotu prawnego, potwierdza opisana wyżej dokumentacja zalegająca w aktach sprawy, w tym potwierdzenie doręczenia decyzji skarżącemu w siedzibie organu w dniu 20 listopada 2019 r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały jednoznacznie wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. Zgodnie z art. 269 § 1 in principio p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika zatem związanie sądów administracyjnych uchwałą składu siedmiu sędziów – zakwestionowanie stanowiska wyrażonego w uchwale jest możliwe jedynie w formie opisanej w ww. przepisie. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych NSA obejmuje wykładnię przepisów zawartą w sentencji uchwały (vide: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 4 do art. 269 p.p.s.a. – dostępny jw.). Orzekający w sprawie niniejszej Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania ww. poglądu wyrażonego w przywołanej wyżej uchwale NSA i w całości go aprobuje. W realiach niniejszej sprawy uznać zatem należy, że skoro skarga na bezczynność złożona została już po zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z dnia 12 kwietnia 2018 r. decyzją ostateczną, a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie, to skarga taka nie jest dopuszczalna. Wydanie decyzji kończącej postępowanie wszczęte ww. wnioskiem przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, stanowi przeszkodę do merytorycznego jej rozpoznania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ta zaś okoliczność uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Poprzez zakończenie postępowania przez organ prowadzący sprawę, zostaje spełniona główna funkcja skargi na bezczynność, czyli usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Uzupełniająco Sąd zauważa, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna także ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postaci ponaglenia. W aktach sprawy znajdują się co prawda dwa ponaglenia, ale nie mogą być uznane za wywołujące skutki prawne. Pierwsze z nich złożone w dniu 28 września 2018 r. nie pochodzi od skarżącego lecz od pracodawcy - a więc od osoby nie będącej stroną postępowania. W aktach brak także upoważnienia do działania pracodawcy w imieniu skarżącego w toczącym się postępowaniu. Z kolei ponaglenie z dnia 17 maja 2021 r. złożone zostało już po zakończeniu postępowania. Jak zaś wskazano w postanowieniu NSA z dnia 2 września 2020 r. podjętym w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18, warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Pogląd ten znajduje także zastosowanie w przypadku skargi na bezczynność organu. Uwagi powyższe Sad przedstawia tylko uzupełniająco, gdyż już samo ustalenie, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 czy też w art. 53 § 2b p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 135/21). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy (pkt II sentencji postanowienia).