II SAB/Wr 125/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie pokrycia kosztów aktualizacji dokumentacji technicznej budynku przy ul. O. O. [...] we W. p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismami z dnia [...]pan S. S. jako właściciel lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. O. O. [...] we W. zwrócił się do ówczesnego zarządcy budynku Zarządu Gospodarki Komunalnej we W. S. M. o zapewnienie dostępu do dokumentacji technicznej budynku oraz dokonanie przez zarządcę aktualizacji tej dokumentacji. W odpowiedzi z dnia [...] zarządca opisał posiadaną dokumentację techniczną budynku i zapewnił o możliwości uzyskania jej kserokopii. Kolejno pismem z dnia z dnia [...]pan S. S. wezwał zarządcę do dokonania aktualizacji tej dokumentacji. Po powołaniu z dniem [...]nowego zarządu wspólnoty mieszkaniowej pismem z dnia [...]zarząd ten zwrócił się do Gminy W. – Wydział Polityki Mieszkaniowej o potwierdzenie na piśmie przyrzeczenia dyrektora tego Wydziału, że koszty sporządzenia dokumentacji technicznej budynku zostaną pokryte przez Gminę, gdyż zarząd zamierza zlecić wykonanie dokumentacji na koszt Gminy specjalistycznej firmie, którą powinna wskazać Gmina. Początkowo Gmina powołując przepis art. 29 ustawy z dnia 4 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903) odmawiała pokrycia kosztów opracowania lub aktualizacji dokumentacji technicznej budynku z uwagi na wyodrębnienie w czerwcu 2000r. własności ostatniego lokalu w budynku, natomiast proponowała przekazanie posiadanej dokumentacji zarządowi wspólnoty mieszkaniowej. Reprezentujący wspólnotę mieszkaniową pan S. S. w licznych pismach ponawiał żądanie dokonania aktualizacji dokumentacji na zlecenie Gminy bądź udzielenia zapewnienia o pokryciu kosztów tej aktualizacji przez Gminę W. Pismem z dnia [...] pan S. S. zwrócił się do Prezydenta W. o wydanie decyzji w sprawie pokrycia kosztów sporządzenia dokumentacji budynku. W piśmie z dnia [...] skierowanym przez A (stanowiącym jednostkę organizacyjną Gminy W. działającą w formie jednostki budżetowej, powołaną uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]dla sprawowania w imieniu Gminy funkcji właścicielskich wobec komunalnego zasobu mieszkaniowego i gospodarowania tym zasobem, działająca na zewnątrz w imieniu Gminy poprzez dyrektora będącego pełnomocnikiem Gminy o zakresie umocowania ustalonym uchwałą nr [...]Zarządu Miasta W. z dnia [...]obejmującym w ramach pełnomocnictwa ogólnego składanie oświadczeń woli w imieniu Gminy W. w zakresie zarządu mieniem, w tym zasięgania zobowiązań do równowartości [...], oraz występowanie w imieniu Gminy przed sądami i udzielania pełnomocnictw procesowych) do wspólnoty mieszkaniowej Gmina W. zobowiązała się do pokrycia kosztów aktualizacji dokumentacji technicznej budynku pod warunkiem podjęcia przez wspólnotę uchwały w sprawie tej aktualizacji zgodnie z art. 29 ust. 1c cyt. ustawy, odebrania z A dotychczasowej dokumentacji technicznej w celu określenia zakresu wymaganej aktualizacji, jej wykonawcy i kosztu oraz dostarczenia projektu umowy pomiędzy zarządem wspólnoty a wykonawcą aktualizacji. W odpowiedzi na to pismo pan S. S. odmówił spełnienia wymienionych w nim warunków i pismem z dnia [...]zażądał wykonania aktualizacji dokumentacji przez Gminę W. W dniu [...] pan S. S. działający za zarząd wspólnoty mieszkaniowej wezwał Zarząd Miasta W. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie pokrycia przez Gminę W. połowy kosztów związanych z opracowaniem lub aktualizacją tej dokumentacji. W piśmie z dnia [...] A podtrzymało dotychczasowe stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...]. W dniu [...]pan S. S. wniósł do Rady Miejskiej W. na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w którym domagał się wyznaczenia Prezydentowi Miasta W. terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji w sprawie pokrycia kosztów sporządzenia dokumentacji technicznej budynku przy ul. O. O. [...], który do dnia [...]w części należał do własności Gminy W. W dniu [...]pan S. S. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W., która przejawia się w niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie pokrycia kosztów sporządzenia dokumentacji technicznej budynku. W odpowiedzi na skargę złożoną przez dyrektora A strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że ustawa o własności lokali nie przewiduje załatwienia tej sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Nie można mówić o bezczynności organu Gminy, skoro w dotychczasowych pismach zostało uwzględnione żądanie pokrycia przez Gminę kosztów aktualizacji dokumentacji, co uzależniono od podjęcia przez wspólnotę mieszkaniową działań podanych w piśmie z dnia [...]. W pismach procesowych z dnia [...] i [...]skarżący wniósł ewentualnie o nakazanie Gminie W. aktualizacji dokumentacji technicznej budynku. Na rozprawie skarżący podtrzymał oba dotychczasowe wnioski. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym według art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisów tej ustawy czyli ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej oznaczonej jako p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydanie w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym i zabezpieczającym albo na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto skarg na bezczynność organów w zakresie wydania podanych wyżej decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności. Nie może ulegać wątpliwości, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w przypadku gdy zgodnie z administracyjnym prawem materialnym obowiązany był wydać jeden z podanych wyżej aktów lub dokonać określonej przez to prawo czynności, lecz nie dochował terminu załatwienia danej sprawy (por. odnośnie decyzji art. 35-37 k.p.a.). Nie ma zatem bezczynności organu, gdy prawo administracyjne nie zawiera normy upoważniającej właściwy organ do działania w jednej z form przewidzianych w tym przepisie. Dlatego po wpłynięciu podania strony organ obowiązany jest dokonać oceny, czy żądanie w nim zgłoszone dotyczy sprawy, w której dopuszczalne jest wydanie decyzji bądź innego aktu lub czynności z zakresu prawa administracyjnego. Jak zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nauce prawa, żądanie strony uzasadniające dla jego rozstrzygnięcia zastosowanie norm prawnych spoza dziedziny prawa administracyjnego, nie stanowi podstawy do wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. Dotyczy to w szczególności żądania o charakterze cywilnoprawnym (patrz wyrok NSA z dnia 26 lutego 1992r. sygn. akt I SA 1408/91, Wokanda 1992 nr 2, s. 26, glosa Zbigniewa Janowicza do tego wyroku, Przegląd Sądowy 1995 nr 4, s. 92-99 oraz B. Adamiak KPA Komentarz do art. 61 k.p.a.). Jak wskazano, postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w sprawach nie należących w ogóle do drogi administracyjnej, w szczególności w sprawach z zakresu stosunków cywilnoprawnych rozstrzyganych przez sądownictwo powszechne, bądź w sprawach nie objętych w ogóle regulacją administracyjną, ale także w sprawach administracyjnych gdy dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, albo przepis prawa nie przewiduje dokonania danej czynności w formie decyzji lub przewiduje drogę postępowania skargowego, czy wreszcie, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony. W tych przypadkach organ powinien zawiadomić na piśmie wnoszącego podanie o niemożności wszczęcia postępowania lub zwrócić je wnoszącemu postanowieniem z pouczeniem o przysługiwaniu drogi sądowej (art. 66 § 3 k.p.a.). Postępowanie wszczęte byłoby od początku nieważne, a jego zakończenie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji także w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. cyt. Komentarz do art. 104 k.p.a.). Również w przypadku, gdy organem tym jest organ gminy, nie można dopatrywać się podstawy prawnej jego działania w sprawie nie należącej do prawa administracyjnego w przepisach ustawy ustrojowej (ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591), gdyż zgodnie z art. 6 tej ustawy do właściwości gminy należą sprawy publiczne, zatem nie sprawy prywatne o charakterze cywilnoprawnym (por. Andrzej Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym – komentarz wyd. 2000 s. 55-59), zaś w ramach spraw administracyjnych właściwość organów gminy wyznaczają także przepisy prawa materialnego administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) wprowadziły obowiązek zarządcy obiektu budowlanego przechowywania dokumentów (art. 63 tej ustawy) lub prowadzenia książki obiektu budowlanego (art. 64), których niewykonanie stanowi wykroczenie (art. 93 pkt 9 cyt. ustawy), to jednak nie zawierają regulacji dotyczącej wymuszenia tych obowiązków bądź pokrycia kosztu sporządzenia wymaganej dokumentacji poprzez działanie organu administracji publicznej. Unormowanie w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903), stanowiąca akt prawny z zakresu prawa cywilnego (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Według art. 29 ust. 1 lit. c) i ust. 1 lit. d) powołanej ustawy w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 marca 2000r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. Nr 29, poz. 355), która weszła w życie z dniem 19 maja 2000r., zarząd lub zarządca wspólnoty mieszkaniowej jest obowiązany do podjęcia czynności zmierzających do opracowania lub aktualizacji dokumentacji technicznej budynku i rozliczenia kosztów z tym związanych, przy czym koszty te – o ile uchwała właścicieli lokali nie stanowi inaczej – obciążają do czasu wyodrębnienia własności ostatniego lokalu dotychczasowego właściciela nieruchomości, zaś po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu wszystkich właścicieli lokali. Jak wynika z tych przepisów, ustanawiają one cywilnoprawne obowiązki zarządu wspólnoty wobec wspólnoty mieszkaniowej w zakresie opracowania lub aktualizacji dokumentacji technicznej budynku, o ile nawet obowiązek podjęcia czynności w tym zakresie służy ponadto realizacji obowiązku administracyjnegoprawnego do posiadania takiej dokumentacji, jak też ustanawiają podstawę prawną do domagania się przez zarząd pokrycia kosztów tych czynności bądź od dotychczasowego właściciela nieruchomości, bądź od właścicieli lokali. Skoro obowiązek dokonania aktualizacji dokumentacji obciąża zarząd, to również zarząd jest zobowiązany do zlecenia wykonania tej dokumentacji. Należy do prawa cywilnego rozstrzygnięcie, czy na mocy stosownej umowy cywilnoprawnej obowiązek ten przejmie inny podmiot, którym mógłby być dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz czy zobowiązany do pokrycia kosztów zrealizuje to świadczenie przed zleceniem opracowania dokumentacji czy po jej wykonaniu i czy na rzecz wykonawcy bezpośrednio czy też na rzecz zarządu. W przypadku braku stosownej umowy lub uznania długu z tytułu kosztów przez zobowiązany podmiot, zarząd byłby uprawniony do realizacji tego roszczenia cywilnoprawnego na drodze sądowej. W żadnej z omawianych ustaw nie ma natomiast unormowania z zakresu prawa administracyjnego, pozwalającego na podjęcie w tym zakresie czynności lub aktu przez organ administracji publicznej. Jak wynika z materiału nin. sprawy, dotychczasowy właściciel nieruchomości, którym była Gmina W., nie uchyla się od obowiązku wydania zarządowi wspólnoty mieszkaniowej posiadanej dokumentacji technicznej budynku i pokrycia kosztów jej aktualizacji, gdy samo zlecenie aktualizacji należy już do obowiązków zarządu. Oświadczenia woli Gminy W. w tym zakresie złożone przez pełnomocnika i mające charakter cywilnoprawny, nie mogły być zastąpione lub uzupełnione przez akt wydany przez organ gminy wobec braku podstawy prawnej w prawie administracyjnym. Na tle podobnych stanów faktycznych wymagało rozważenia, czy sąd administracyjny powinien orzec o zasadności skargi na bezczynność (patrz wyrok NSA z dnia 8 maja 1996r. III SAB 38/95, Monitor Podatkowy 1997 nr 11 s. 344), czy inaczej wyłączyć w ogóle właściwość tego sądu i orzec o niedopuszczalności skargi (patrz uchwała NSA w ONSA 2001 z. 2, poz. 2 z cytowanym w uzasadnieniu orzecznictwem sądowo administracyjnym oraz uzasadnienie uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego III ZP 37/97 OSNAP 1998 z. 7, poz. 200, że instytucja domniemania decyzji nie stosuje się do rozstrzygania spraw o charakterze cywilnoprawnym, skoro przeciwnie, w sprawach tych droga postępowania administracyjnego stanowi wyjątek wymagający wyraźnej podstawy w ustawie, podobnie jak domniemanie właściwości organu gminy może dotyczyć jedynie sprawy administracyjnej, zaś czynność spoza zakresu administracji publicznej nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego bądź jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie tut. Sądu, gdy po zgłoszeniu żądania przez skarżącego do organu gminy, organ ten nie był władny do wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia jakiegokolwiek aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie było dopuszczalne rozstrzyganie na skutek skargi przez sąd administracyjny, czy organ ten dopuścił się bezczynności, skoro ewentualne naruszenie uprawnień skarżącego o charakterze cywilnoprawnym podlegało nie sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej lecz należało do właściwości sądu powszechnego. Dokonanie ocen odnośnie zastosowania czy to art. 149 p.s.a., czy art. 151 p.s.a. było od początku wyłączone z tego właśnie względu, skoro rozstrzyganie o zasadności skargi jest dopuszczalne jedynie w ramach właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie można wskazać, że budziło ponadto wątpliwość, czy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.s.a., skoro domagając się wydania przez organ gminy decyzji administracyjnej złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Rady Miejskiej W., podczas gdy zgodnie z art. 37 § 1 w związku z art. 17 powinien je wnieść do organu administracji publicznej wyższego stopnia (por. Wojciech Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 21, 56-61, 71-74, 118, 135-145). Wymagało jeszcze wskazania, że w sprawie opisanej przez skarżącego nie miało miejsca uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy, co zgodnie z art. 48 § 4 p.s.a. wyłączałoby możność odrzucenia skargi przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 58 § 1 i 3 p.s.a. orzeczono jak w sentencji.