II SAB/Wr 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie budowy budynku postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – wniesionej za pośrednictwem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – J. F. podniósł, że w dniu 18 września 2015 r. zwrócił się z prośbą do Urzędu Marszałkowskiego o wyjaśnienie, dlaczego Pani A. K. nie udzieliła mu odpowiedzi na jego pytania. Wskazał także, że Urząd Marszałkowski przesłał jego pismo do DWINB celem "wyjaśnienia sprawy". Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał od skarżącego dalsze pismo wyjaśniające z dnia 19 listopada 2015 r. wraz z załącznikami, w których były zawarte nurtujące go pytania. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r. (nr [...]) DWINB rozważył, w ocenie skarżącego, tylko kwestię zachowania terminów przewidzianych w k.p.a. do załatwienia sprawy, pomijając całkowicie jej kwestię merytoryczną. Pomimo wielokrotnych pism do Starosty Powiatowego, Pani K., Rady Powiatu Z. oraz Marszałka Województwa D. odpowiedź nie została udzielona. W dalszym ciągu oczekuje zatem na pełną odpowiedź organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W ocenie DWINB zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, gdyż organ ten wydał postanowienie z dnia 10 grudni 2015 r. nr [...] odmawiające wyznaczenia PINB w Z. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Na wezwanie Sądu, skarżący sprecyzował treść skargi w ten sposób, że oświadczył, iż skarga dotyczy braku odpowiedzi ze strony Pani A. K. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na zadanie jej pytania w piśmie stanowiącym załącznik nr 7 do pisma skarżącego z dnia 5 czerwca 2016r. (k. 33 akt sądowych). W piśmie tym skarżący zadał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. cztery pytania w kwestii budowli/budynku na działce A3 nr [...] przy ul. O. [...] w Z.. Pytania te to kontynuacja kwestii zawartej w pierwszym piśmie skarżącego (z dnia 7 kwietnia 2015 r.) skierowanym do PINB w Z. a dotyczącym nieoznaczonej budowli (budynku) przy ul. O. [...]w Z., który – jak to określił - nie pasuje do okolicznej zabudowy i jest wznoszony na rzędnej terenu wyższej od pozostałych budowli. Skarżącego nie zadowoliła odpowiedź PINB z dnia 27 maja 2015 r. na wymienione pismo (z 7.04.2015r.), w którym organ poinformował, że dokonał oględzin budynku w budowie – budynku jednorodzinnego, który realizowany jest zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 16 czerwca 2014 r., wydanego przez Starostę Z., a niwelacja terenu zostanie wykonana po zakończeniu wszystkich robót kubaturowych budynku i przyłączy, zaś na placu budowy umieszczona była tablica informacyjna. Także dalsze pisma organu nie spełniają oczekiwań skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dopuszcza skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Oznacza to, że skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo też zobowiązany jest podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź dokonać pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie J. F. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność PINB w Z., oczekuje dalszych wyjaśnień organu na zadane przez niego pytania, które w ocenie Sadu niewątpliwie udzielane były w ramach trybu rozpatrywania skarg i wniosków, uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego pt. Skargi i wnioski. Organ udzielając wyjaśnień skarżącemu nie wyeksponował jednakże poprawnie w redagowanych pismach, że to postępowanie jest postępowaniem uproszczonym (art. 227 k.p.a.), które kończy się zwykłym pismem , tj. w postaci udzielenia odpowiedzi na skargę J. F. ( z dnia 7 kwietnia 2015 r.). Podkreślić należy, że zarówno Starosta Z. (w piśmie z dnia 29.06. 2015 r. i z 30.10.2015) skierowanym do PINB jak i Urząd Marszałkowski Województwa D. w piśmie (z dnia 30 września 2015 r.) prawidłowo zakwalifikowali żądanie J. F. jako skargę powszechną na działalność PINB w Z. (art. 231 k.p.a. w zw. z art. 227 k.p.a.). W ocenie Sądu treść skargi, prowadzi do konstatacji, że skarga ta zawiera zarzut wadliwej działalności organu nadzoru budowlanego PINB). Tak zakreślony przedmiot skargi, nosi znamiona skargi powszechnej, uregulowanej w treści przepisu art. 227 i nast. k.p.a. Tymczasem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy administracji (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane kontroli sądu administracyjnego ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy administracji określone w dziale VIII k.p.a. Do skarg uregulowanych w dziale VIII k.p.a. nie ma natomiast zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że wystąpienie skarżącego stanowi więc w istocie skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 k.p.a. Należy podkreślić, że skarga przewidziana w powyższych przepisach k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Sprawy skargowe rządzą się swoimi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty; ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z przywołanym przepisem przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Ustawodawca w tym przepisie daje możliwość sformalizowanego wyrażania krytyki wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, nie dając przy tym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Oznacza to, że ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi również nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Skardze do sądu administracyjnego nie podlega także bezczynność organów w sprawie skargi. Ta bezczynność i skargi na nią wyczerpują się zatem w trybie skargowym działu VIII k.p.a. bez kontroli sądu administracyjnego. Skoro zaś skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie spraw, w których organ jest władny oraz zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi jako niemieszcząca się w tym katalogu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ( wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10). Reasumując, żądanie skarżącego nie dotyczy czynności, do których podjęcia zobowiązany jest organ administracji publicznej w formach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, indywidualna interpretacja podatkowa). Brak właściwości sądu administracyjnego stanowi podstawę do odrzucenia skargi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 19/13; publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 postanowienia orzekł o zwrocie wpisu sądowego uiszczonego od skargi.