II SAB/Wr 1377/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. i E. P. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Stoszowice w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. J. i E. P. (dalej skarżący) pismem z dnia 26 listopada 2024 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Stoszowice (dalej wójt, organ) w wszczętym z ich wniosku postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla domu mieszkalnego na działce nr [...] ob. G., gm. S. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 138 k.p.a. w związku z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez kilkukrotne nieuzasadnione zawieszanie postępowania, zwłaszcza wobec uchylania postanowień w tym zakresie przez SKO, 2) art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 i 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, zaniechaniu zawiadomienia strony o nowym terminie pomimo rażącego przekroczenia terminów, blasku poinformowania o przyczynach zwłoki oraz braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, 3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenia przepisów i zasad demokratycznego państwa prawa oraz zasady zaufania, 4) art. 7 i 7b k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w kierunku załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, wbrew wytycznym organu odwoławczego, co prowadzi do przewlekłości. Skargę złożono w rezultacie następująco ukształtowanego postępowania. Pismem z dnia 15 marca 2024 r. E. P. i J. P. (dalej: skarżący) złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie domu jednorodzinnego, na działce nr [...] ob. G., gm. S. Zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Wójt Gminy Stoszowice (dalej: organ, Wójt) poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 21 maja 2024 r. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymogów określonych art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących z dnia 10 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 10 lipca 2024 r., nr SKO 4111/66/2024 uchyliło decyzję wójta z dnia 21 maja 2024 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Trzeba nadmienić, że uchwałą z dnia [...] maja 2024 r. Rada Gminy S. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę skarżących. Następnie Wójt postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2024 r. zawiesił postępowanie na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazując na procedowanie nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego również obszar działki nr [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 17 września 2024 r., nr SKO 4111/100/2024 uchyliło postanowienie Wójta z dnia 1 sierpnia 2024 r. Następnie Wójt postanowieniem z dnia 2 października 2024 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie na okres 18 miesięcy powołując się na prowadzone prace planistyczne. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r., nr SKO 4111/116/2024 uchyliło postanowienie Wójta z dnia 2 października 2024 r. argumentując nieuprawdopodobnieniem, że prace planistyczne zostaną zakończone w wyznaczonym terminie. Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. skarżący złożyli ponaglenie. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o: 1) stwierdzenie bezczynności i przewlekłości wraz cechą rażącego naruszenia prawa, 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w ciągu 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia, 3) wymierzenie organowi grzywny, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie naruszył terminów załatwiania spraw, a sam fakt uchylenia aktu przez organ II instancji nie skutkuje przypisaniem bezczynności ani przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Z kolei przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37§1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest zarzucana wójtowi bezczynność i przewlekłość w postępowaniu wszczętym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., określającym termin wydania decyzji w sprawie warunkach zabudowy, jest art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej u.p.z.p. Przepis wskazuje, że termin do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni i jest liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Ustawodawca, w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowanym odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidział także, że do wskazanego wyżej terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p., należy zaliczyć konieczność uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (a w przedmiotowej sprawie – wniosku o ustalenie warunków zabudowy), który powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do ustawowego terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się, a konsekwentnie należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku, to jest okresu od dnia wezwania przez organ inwestora do uzupełnienia wniosku, do dnia dokonania czynności w tym przedmiocie przez inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1800/18). W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością ani przewlekłością, i w związku z tym skarga podlegała oddaleniu w całości. Przepis szczególny, to znaczy art. 51 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza organowi termin załatwienia sprawy w postaci 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek skarżących inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie złożony został dnia 15 marca 2024 r., natomiast decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wydana została dnia 21 maja 2024 r. Skoro okres pomiędzy tymi datami nie przekracza 90 dni, to organowi w tym zakresie nie można przypisać ani bezczynności (skoro sprawę załatwiono w terminie ustawowym) ani przewlekłości (akta sprawy nie wykazują wydłużania postępowania ponad potrzebę, podejmowania poszczególnych czynności w nieuzasadnionych odstępach czasowych). Trzeba dalej zauważyć, że decyzja organu I instancji została uchylona przez SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 10 lipca 2024 r., i przekazana do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Stoszowice (decyzja wpłynęła do Urzędu gminy dnia 29 lipca 2024 r.). W dniu 1 sierpnia 2024 r. wójt postanowił zawiesić postępowanie w przedmiocie wniosku skarżących na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku uzasadniając to zainicjowaniem prac nad sporządzeniem planu miejscowego obejmującego nieruchomość skarżących (uchwała Rady Gminy z dnia [...] maja 2024 r.). Wskazane postanowienie wójta zostało uchylone przez SKO postanowieniem z dnia 17 września 2024 r. ponieważ organ I instancji nie uprawdopodobnił zakończenia prac planistycznych w przewidzianym okresie 18 miesięcy, a tym samym naruszył granice uznania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 2 października 2024 r. wójt ponownie zawiesił postępowanie w sprawie na okres 18 miesięcy powołując się na prowadzone prace planistyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r., nr SKO 4111/116/2024 uchyliło postanowienie Wójta z dnia 2 października 2024 r. argumentując nieuprawdopodobnieniem, że prace planistyczne zostaną zakończone w wyznaczonym terminie. Zgodnie z przywołanymi przepisami do terminu procedowania sprawy nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że na dzień złożenia skargi termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku skarżących nie upłynął, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności. Sąd uwzględnił wskazaną wyżej decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, wprawdzie zakwestionowaną przez organ odwoławczy, jednak załatwiającą sprawę. Kolejnych stadiów postępowania zdaniem Sądu nie można również łączyć z przewlekłością, ponieważ następowało zawieszenie, a w okresie zawieszenia o przewlekłości nie ma mowy. Sąd wziął pod uwagę podjętą uchwałę o przystąpieniu do prac planistycznych, zaś wytykane przez organ II instancji uchybienia w oszacowaniu należytego terminu zrealizowania prac związanych z planem miejscowym nie potraktował w kategoriach przewlekłości, czyli intencjonalnego, nieusprawiedliwionego opóźniania. Mają tu znaczenie wykazane wyżej daty, w których organ podejmował działania, i niewydłużone nadmiernie odstępy pomiędzy nimi. Potrzeba wnikliwszego zbadania i wyznaczenia terminu dla realizacji prac planistycznych wytknięta przez organ odwoławczy i idące za tym kolejne analizowanie sprawy przez wójta, nie oznacza w realiach sprawy przewlekłości. Podkreślenia również wymaga, że pierwszych czynności organ dokonał niezwłocznie, decyzję wydał w ustawowym terminie, a następnie stwierdzając konieczność zawieszenia postępowania wydał ten akt, nie sposób więc doszukać się w działaniach Wójta przewlekłości. Sąd wziął też pod uwagę, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien pełnić kluczową rolę w kształtowaniu ładu przestrzennego, i że to gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym. Stąd nie należy czynić gminie zarzutu preferowania, w granicach prawa, fundamentalnych instrumentów planistycznych, takich jak plan miejscowy. Konkludując, przebieg realizowanych czynności nie upoważnia, w ocenie Sądu, do przypisania organowi opieszałości, gnuśności, nieuzasadnionego niezajmowania się sprawą. Z tych przyczyn niezasadne okazały się wskazywanie naruszenia przepisów procesowych, jak i materialnych. W tych okolicznościach Sąd, kierując się brzmieniem art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę.