II SAB/Wr 1397/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa, prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 października 2021 Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W., (dalej strona skarżąca, spółdzielnia), wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr WGN.683.2.19.2020. W skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do niezwłocznego rozpoznania odwołania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podano, ze organ już trzykrotnie zawiadamiał o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy lecz terminy te upływały bezskutecznie. Konieczność szybkiego rozpatrzenia odwołania motywowano wiekiem członków spółdzielni i zmianami w strukturze własności poszczególnych lokali, co rodzi problem prawidłowego określenia stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu pisma procesowego zwrócono uwagę na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sygnalizowano konieczność podejmowania czynności związanych z ustaleniem następców prawnych zmarłych stron postępowania. Zwrócono uwagę, że analiza treści dokumentów, ocena ich wiarygodności dowodowej, a także kompleksowa analiza prawna są czynnościami niepozostawiającymi śladu w aktach sprawy. W dniu 22 grudnia 2021 r. do Sądu wpłynął odpis decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 grudnia 2021 r., nr NRŚ-OR.7570.57.2020.AN, którą rozpoznano odwołanie od decyzji Starosty Bolesławieckiego. Pismem z dnia 9 lutego 2022 r. strona skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Skarga jest częściowo zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t., dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku/odwołania/zażalenia, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc te rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 6 września 2020 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie dnia 7 lipca 2021 r. i rozpoznając to ponaglenie Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. uznał, że Wojewoda Dolnośląski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając stan sprawy przypomnieć trzeba, że niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z tego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie wpływu do organu drugiej instancji odwołania od decyzji Starosty Bolesławieckiego organ odwoławczy powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Jak wynika z akt sprawy, akta wpłynęły do organu II instancji 25 września 2020 r. Pismem z dnia 26 października wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2020 r.. Organ wyznaczonego terminu nie dochował nie czyniąc w sprawie nic przez okres czterech miesięcy. Pismem z dnia 30 kwietnia wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2021 r., przy czym także i w tym terminie nie rozpoznano odwołania. Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2021 r. i dopiero wówczas wystąpiono do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Zawiadomieniem z dnia 14 października 2021 r. organ poinformował o wyznaczeniu kolejnego terminu do dnia 30 listopada 2021 r. Z chronologii działań organu niesprzecznie wynika, że poza wyznaczaniem terminu rozpoznania sprawy, którego zresztą nie dotrzymywano, zasadniczo Wojewoda nie wykonywał w sprawie żadnych czynności przez znaczny okres czasu. Mimo wyznaczania nowych terminów pozostawały okresy, w tym czteromiesięczne, gdy strony nie były informowane o przyczynach zwłoki czy nawet potencjalnym terminem rozpoznania odwołania. Zatem niewątpliwie organ dopuścił się opieszałości w rozpatrzeniu odwołania. Zauważyć trzeba, że o ile charakter bezczynności i przewlekłości nie jest tożsamy, to ich zakres jest pokrewny. Przewlekłość będzie więc zagadnieniem szerszym, ze względu na to, że obejmuje swoim zakresem zarówno niepodejmowanie czynności, jak również podejmowanie ich w dużych odstępach czasu ponad wymagane okolicznościami sprawy potrzeby. Zwłoka w załatwieniu sprawy z odwołania strony skarżącej będzie nosić w tym wypadku znamiona bezczynności, bowiem z akt nie wynika aby organ podejmował czynności niezmierzające do wydania orzeczenia przewlekłości. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Należy bowiem mieć na względzie, że organ mimo wszystko trzykrotnie wyznaczał dodatkowe terminy i informował o tym strony. Nadto nie bez znaczenia jest wystąpienie stanu epidemicznego, co w znaczny sposób ograniczyło działania wszystkich organów. Sąd dostrzega, że ostatecznie decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. rozpoznał sprawę. W tych okolicznościach nie było podstaw do zobowiązania organ do wydania aktu administracyjnego wobec czego umorzono postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając kwotę wpisu uiszczonego od skargi.