II SAB/Wr 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. i J. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do dokonania czynności lub wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia [...] listopada 2018 r. H. i J. K. zakwestionowali bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: organ odwoławczy). W skardze podniesiono, że organ odwoławczy prowadzi od [...] lipca 2018 r. postępowanie w sprawie odmowy naliczenia i wypłaty odsetek od stwierdzonej nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty adiacenckiej, liczonych od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący załączyli do skargi odpis ponaglenia złożonego do organu odwoławczego w dniu [...] października 2018 r. oraz wnieśli o stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości organu odwoławczego z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu odwoławczego do rozpoznania odwołania od decyzji w terminie jednego miesiąca, przyznanie od organu odwoławczego na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 1500 zł oraz zasądzenie kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. ([...]) organ odwoławczy rozstrzygnął ostatecznie sprawę, a przedmiotowa skarga wpłynęła do organu odwoławczego w dniu [...] listopada 2018 r., tj. po wydaniu decyzji. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie odmowy naliczenia i wypłaty odsetek od stwierdzonej nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty adiacenckiej w kwocie 37.020 zł, liczonych od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. Odwołanie to zostało przekazane organowi odwoławczemu wraz z aktami w dniu [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy poprzez przesłanie wniosku skarżących o stwierdzenie nadpłaty, decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nadpłaty oraz oryginału pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących. W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji przedłożył organowi odwoławczemu wniosek skarżących o stwierdzenie nadpłaty z tytułu opłaty adiacenckiej oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...] r., a w dniu [...] sierpnia 2018 r. oryginał pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ odwoławczy poinformował skarżących, że odwołanie zostanie rozpoznane w terminie do dnia [...] października 2018 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz znaczną ilość prowadzonych spraw. W dniu [...] września 2018 r. zaprotokołowano posiedzenie organu odwoławczego w składzie trzyosobowym, na którym postanowiono rozpatrzyć odwołanie skarżących w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i określenia oprocentowania od nadpłaty w oznaczonej kwocie. W dniu [...] października 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło ponaglenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] listopada 2018 r. organ odwoławczy nadał na adres pełnomocnika skarżących decyzję z dnia [...] września 2018 r. ([...]) uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i określającą wysokość oprocentowania od nadpłaty w kwocie 37 020 zł za okres od [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. w kwocie 25 352 zł [...] listopada 2018 r. Decyzja ta została doręczona w dniu [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku organu odwoławczego o odrzucenie skargi. W okolicznościach sprawy decyzję odwoławczą doręczono skarżącym dopiero w dniu [...] listopada 2018 r., zaś skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w dniu [...] listopada 2018 r. Nie można więc uznać, że wystąpił tu przypadek wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu ostatecznej decyzji. Sąd podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji. Nie można zatem przyjąć, że samo podjęcie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Dla oceny, czy doszło do bezczynności lub przewlekłości organu administracji znaczenie ma nie tylko data wydania (sporządzenia) decyzji, ale też data wysłania i doręczenia decyzji (zob. motywy wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19, CBOSA). Przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie naliczenia i wypłaty odsetek od stwierdzonej nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72). Opłata adiacencka jest dochodem określonym w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, gdyż jest daniną publicznoprawną posiadającą te same cechy co podatek, różniącą się jednak od tego ostatniego cechą odpłatności (B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masterczak, A. Olesińska, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 2002 r., str. 10). Stanowiąc niepodatkową należność budżetową opłaty mają charakter publicznoprawny, przymusowy, ogólny i bezzwrotny a obowiązek ich wnoszenia ma związek z prowadzeniem działalności zgodnej z obowiązującym prawem. Charakter prawny opłaty adiacenckiej wynika z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.), tj. art. 4 pkt 11 i art. 98a tej ustawy. W związku z powyższym należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia opłaty adiacenckiej, jak i postępowań z nim związanych, w tym postępowania w przedmiocie naliczenia i wypłaty odsetek od stwierdzonej nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty adiacenckiej należy stosować przepisy k.p.a. oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Skarżący wnieśli ponaglenie do właściwego organu przed skierowaniem skargi wypełniając tym samym wymóg z art. 53 § 2a p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie sąd dopatrzył się zarówno bezczynności jak i przewlekłości w prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a więc niezwłocznie albo w terminie miesiąca dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.), lub w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a., czyli nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym przez organ w przypadku niezałatwienia sprawy we wcześniej wskazanym terminie. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast z przewlekłością postępowania mamy do czynienie kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.) W przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu odwoławczego. Odwołanie w sprawie zostało przekazane organowi odwoławczemu przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2018 r. Tydzień później, tj. w dniu [...] lipca 2018 r. organ odwoławczy wezwał organ I instancji do uzupełnienia akt postępowania. Akta te zostały uzupełnione w całości dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. Czasu uzupełniania akt postępowania nie wlicza się do czasu prowadzenia postępowania, gdyż są to okoliczności niezależne od organu odwoławczego. Już następnego dnia od otrzymania kompletnych akt postępowania organ odwoławczy wystosował pismo do skarżących z informacją o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] października 2018 r. Organ odwoławczy wprawdzie skutecznie przedłużył termin rozpoznania odwołania, jednak nie można przyjąć, że załatwił sprawę w wyznaczonym terminie. Co prawda w dniu [...] września 2018 r. odbyło się posiedzenie organu odwoławczego, na którym zapadło rozstrzygnięcie, jednak decyzja ta została wysłana stronom dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. (data nadania przesyłki) i to ten dzień można byłoby uznać za dzień załatwienia sprawy. Jak już wyżej wyjaśniono byt prawny decyzji rozpoczyna się bowiem od ujawnienia woli organu na zewnątrz. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności. Natomiast dla oceny przewlekłości prowadzonego postępowania znaczenie miały dwie kwestie: zasadność przedłużenia terminu do załatwienia sprawy oraz odstęp czasowy pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie a jego wysłaniem do skarżących. W ocenie Sądu przedłużenie terminu do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nie było zasadne. Słusznie podnieśli skarżący, że z uwagi na charakter rozpoznawanej sprawy, która sprowadzała się jedynie do rozstrzygnięcia kwestii prawnej organ odwoławczy mógł wydać decyzję jedynie w oparciu o akta sprawy. Stąd zbędne było przeprowadzanie dodatkowych czynności, a rozpoznanie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie. Natomiast organ, po uzupełnieniu dokumentacji z akt sprawy przez organ I instancji, przedłużył termin do załatwienia sprawy aż o dwa miesiące. Przedłużenie to należy ocenić jako nadmierne i niemające uzasadnienia w charakterze rozpoznawanej sprawy. Również przewlekłości postępowania należy się dopatrywać w opieszałym doręczeniu decyzji z dnia [...] września 2018 r. przez organ odwoławczy. Od daty podjęcia decyzji do dnia jej nadania w placówce pocztowej przez organ odwoławczy minęło ok. 1,5 miesiąca. Takie działanie organu odwoławczego nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17 - CBOSA). W konsekwencji należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postepowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 kwietnia 2021 r., III SAB/Wr 1852/20, CBOSA). W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy. Co prawda organ ten dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, ale naruszenia te nie były znaczne pod względem czasowym. Decyzja organu odwoławczego została doręczona stronie ok. 1,5 miesiąca po wskazanym terminie rozpoznania sprawy i wynikała zapewne z wydłużenia terminu do sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego wcześniej kolegialnie na posiedzeniu niejawnym. Na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie jednego miesiąca należało umorzyć. Organ odwoławczy doręczył decyzję skarżącym po wniesieniu przez nich skargi na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania. W konsekwencji postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe. Sąd oddalił dalej idącą skargę, tj. w zakresie zasądzenia od organu odwoławczego na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 1.500,00 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/20 zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W ocenie Sądu brak jest okoliczności przemawiających za przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz skarżących w niniejszej sprawie. Jednocześnie należy wskazać, że w ocenie sądu naruszenie prawa przez organ nie miało charakteru rażącego. Kwalifikowana postać naruszenia prawa przez organ co do zasady implikuje przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, o ile skarżący wystąpił z takim wnioskiem (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 651/21, CBOSA). Skoro zaś Sąd nie uznał kwalifikowanej postaci bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania brak było podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, tj. wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.