III OSK 651/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 44/18 w sprawie ze skargi Z. B. na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 44/18, po rozpoznaniu skargi Z. B. na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku Z. B. z [...] kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. B. sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 3) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. B. kwotę 497 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ administracji pozostawał w przewlekłości w sprawie wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b. Od dnia wpłynięcia wniosku do organu do dnia wyrokowania przez Sąd upłynęło ponad 16 miesięcy i do tego czasu organ nie zakończył postępowania. Zarówno czas trwania postępowania jak i brak działań organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania powodują, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak uznał Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do usprawiedliwienia opóźnienia ze strony organu. Odnosząc się natomiast do kwestii przyznania sumy pieniężnej od organu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone jego świadczenie emerytalne, przemawiają za przyznaniu mu sumy w wysokości 1.000 zł. Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] czerwca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanej decyzji, dacie zwolnienia ze służby oraz wiedzy o wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN ([...] czerwca 2017 r.). Z kolei sama informacja z akt osobowych IPN o przebiegu służby wpłynęła do organu [...] grudnia 2017 r., a informacja o przebiegu służby z Komendy Głównej Policji [...] maja 2018 r. (dowody w załączeniu - dokumenty, które wpłynęły do organu po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania). 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1302 ze zm.) przez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. B. sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej nie podważa się stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, który był podstawą zaskarżonego wyroku. Ponadto, pomimo zaskarżenia wyroku w całości, nie podniesiono zarzutów dotyczących punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, tj. ustalenia przez Sąd, że organ prowadził postępowanie przewlekle i w związku z czym zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku. Skarżący kasacyjnie Minister nie zgadza się natomiast z oceną charakteru przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dokonaną przez Sąd. Należy zatem przypomnieć przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku Z. B. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym. Z. B. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Pismem z [...] maja 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy ([...] września 2017 r.). Pismem z [...] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o udzielenie niezbędnych informacji na potrzeby prowadzonego postępowania z wniosku Z. B. W dniu [...] czerwca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW udzielił Ministrowi odpowiedzi. Podał, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury oraz wyjaśnił okoliczności związane z przebiegiem służby wnioskodawcy w MO i Policji, w tym że został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2013 r. oraz przesłał kopie decyzji wydanej na podstawie art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Następnie dopiero [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, odpowiednio przed i po 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie pismem z [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował pełnomocnika wnioskodawcy o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r. Żądane informacje z Instytutu Pamięci Narodowej Minister otrzymał [...] grudnia 2017 r., zaś od Komendanta Głównego Policji [...] maja 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Z. B. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym działaniu. Minister pismem z [...] lipca 2017 r. odpowiedział, że nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W dniu [...] grudnia 2017 r. Z. B. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z [...] czerwca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia a rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] listopada 2018 r. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. 6 września 2018 r. organ nie wydał orzeczenia kończącego sprawę. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu określa zaś, że sąd administracyjny, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności, jak też w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Od wpłynięcia wniosku do organu do wydania zaskarżonego wyroku upłynął ponad 1 rok i 4 miesiące. Nie budzi też wątpliwości, że organ zobowiązany był uzyskać w toku postępowania informacje od innych podmiotów, co też uczynił. Zauważyć jednak należy, że czynności te nie były podejmowane niezwłocznie. Przeciwnie, organ podejmował je ze znaczną zwłoką, w dużych odstępach czasowych, np. po uzyskaniu informacji od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA [...] czerwca 2017 r., przez prawie trzy miesiące nie podjął żadnych istotnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Podkreślić szczególnie trzeba to, że co prawda organ dysponował wystarczającymi dokumentami do załatwienia sprawy dopiero po nadesłaniu informacji przez Komendanta Głównego Policji [...] maja 2018 r., tj. po prawie 6 miesiącach od żądania ich nadesłania, ale Minister pomimo niezrealizowania wniosków o nadesłanie dokumentacji, nie czynił nic aby inne organy administracji, w tym Komendant Główny Policji, terminowo wypełniały swoje obowiązki. Jednak nawet po zgromadzeniu koniecznego materiału dowodowego, Minister do wydania zaskarżonego wyroku nie rozstrzygnął sprawy. Organ również nie dotrzymywał ustalonych przez siebie ponownych terminów załatwienia sprawy. W pismach do wnioskodawcy, jako przyczynę przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, organ wskazywał konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Jednak obowiązek dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy ciąży na każdym organie rozpoznającym sprawę w trybie przepisów k.p.a. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest obszerny, a decyzje wydawane przez organ w tego typu sprawach nie należą, do skomplikowanych. Ustalone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy wynikała ze złej woli organu. Co prawda Minister powołał się w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej na dużą liczbę spraw tego typu, które wpłynęły do organu, lecz nie podał jakimi dysponuje kadrami i co przedsięwziął aby ten znaczny wpływ spraw opanować. Ponadto z urzędu Sądowi wiadomym jest, że organ wypracował stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w tego typu sprawach. To znacznie ułatwiało ich załatwianie, pozostawała bowiem tylko kwestia ustalenia stanu faktycznego i jego oceny z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nieefektywnego i wyjątkowo opieszałego postępowania Ministra nie usprawiedliwia przedwczesne złożenie wniosku. Po pierwsze organ ten argument podniósł dopiero w skardze kasacyjnej. Po wtóre okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w podejmowaniu przez Ministra czynności przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty wnioskodawcy, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Nie sposób także uznać, że opieszałość organu usprawiedliwiała wykazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie sądów w zakresie ich właściwości. Składane wnioski o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należało rozpoznać, bez względu na przedstawianą rozbieżność w orzecznictwie sądów co do przedstawionych w skardze kasacyjnej kwestii. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nienaruszając tego przepisu, prawidłowo stwierdził, iż przewlekłość Ministra w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego skarżący kasacyjnie organ upatruje w przyznaniu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. B. sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, w sytuacji gdy przyznanie tej sumy jest fakultatywne a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania nie ma zastosowania przepis art. 154 § 7 p.p.s.a., który może być stosowany w sprawach w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do spełnienia podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i jej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Słusznie zatem w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody. Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417¹ § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z dnia 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju. W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy, za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej przemawiało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy niekwestionowana przewlekłość organu wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Z uwagi na powyższe, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość prowadzenia postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Słusznie wskazał ten Sąd, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej sumy pieniężnej to należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, to jest ponad 1 rok i 4 miesiące oraz wykazany przez Sąd I Instancji fakt, że przez zdecydowaną większość tego okresu organ nie podejmował bez usprawiedliwienia żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia czynności. Uwzględniając zatem czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, oraz charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Tak określona suma pieniężna, choć w wysokości mniejszej niż żądana przez skarżącego, spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. Trafnie Sąd pierwszej instancji wziął także pod uwagę okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne skarżącego. Organ natomiast nie wydał decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem może ona ewentualnie wyłączyć stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sposób rozstrzygnięcia sprawy może zatem znacznie wpłynąć na wysokość emerytury skarżącego, zapewniającej mu środki utrzymania. Przewlekle prowadzone postępowanie przez Ministra pozostawiało wnioskodawcę w długotrwałej niepewności co do rozstrzygnięcia istotnych dla niego kwestii, związanych z otrzymywanymi środkami na utrzymanie. Zatem sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, bez zbędnej zwłoki. Co prawda Minister dopiero od [...] maja 2018 r. dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, jednak nie podejmował żadnych działań celem zdyscyplinowania podmiotów trzecich do szybszego nadesłania mu żądanych dokumentów. Ponadto pomimo wniesienia ponaglenia i skargi do sądu, do chwili wydania wyroku, tj. przez ponad rok i 4 miesiące nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca wprowadził pewną swobodę w ustalaniu wysokości przyznanej sumy pieniężnej określając jedynie jej górną wysokość. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przedstawił okoliczności w sprawie i uznał, że doszło do przewlekłości mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę oraz długi czas nierozpoznania sprawy, pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. To stanowiło też przesłanki przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i ustalenia jej wysokości. Suma ta została przyznana w kwocie 1000 zł, tj. w dolnych ustawowych granicach, wskazanych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem jej wysokość jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do przewlekłości postępowania. Minister wskazał w skardze kasacyjnej, że ze względu na to, iż wniosek był złożony przedwcześnie a organ zobowiązany był uzyskać stosowne informacje od innych podmiotów, to wystarczającym byłoby stwierdzenie, że dopuścił się przewlekłości postępowania. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Minister swoje czynności podejmował w nieuzasadnionych, znacznych odstępach czasu. Nie ponaglał podmiotów do których zwrócił się o informacje. Należy ponownie wskazać, że gdy Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie, w tym o wysokości sumy pieniężnej, organ nadal nie wydał decyzji. Zatem okoliczności wskazywane przez organ nie mogą podważyć stanowiska Sądu co do zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i jej wysokości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że skarżącemu należy się swoiste zadośćuczynienie za obniżone świadczenie emerytalne, lecz za przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. B. ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.