II SAB/Wr 1424/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 26.09.2022 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) J. P. (dalej: skarżąca), działając przy pomocy pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda) bezczynność w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Starosty Kamiennogórskiego z 16.07.2020 r. (nr AŚ.6743.1.175.2020), wydanej w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy trzech wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej. W skardze zarzucono Wojewodzie naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 24 tys. złotych oraz 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 09.02.2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r., oferty M. z 12.10.2021 r. oraz oferty M. z 01.03.2022 r. celem wykazania wzrostu cen realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na przyczyny opóźnienia w procedowaniu odwołania. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skargę złożono w następujących okolicznościach: Opisaną na wstępie decyzją z 16.07.2020 r. Starosta Kamiennogórski wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej, zlokalizowanych na działce nr [...] w J., gmina L. J. P. odwołał się od tej decyzji. Jej odwołanie zostało przekazane do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 12.08.2020 r. Decyzją z 10.02.2021 r. (nr IF-0.7843.67.2020.KR) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Niegodząc się z tym rozstrzygnięciem J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z 07.09.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 223/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 10.02.2021 r. Wyrok opatrzony klauzulą prawomocności wraz z aktami sprawy został przekazany Wojewodzie w dniu 09.11.2021 r. Jeszcze przed zwrotem z sądu akt sprawy Wojewoda otrzymał w dniu 22.09.2021r. pismo skarżącej, w którym zwróciła się o niezwłoczne ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Wniosek został umotywowany realnie grożącą niepowetowaną szkodą dla skarżącej, jaka mogłaby nastąpić w przypadku braku niezwłocznego wydania decyzji. Poinformowano, że planowana inwestycja została wstępnie objęta dofinansowaniem ze środków programu PROW 2014-2020 w ramach inicjatywy LEADER ze środków L. W dniu 09.05.2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu. W uzasadnieniu pisma wskazała, że od czasu uprawomocnienia się wyroku upłynęło już ponad pół roku, a organ nie podjął jakichkolwiek czynności w celu wydania nowej decyzji, a w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżąca nie była także pisemnie powiadamiana o przyczynach bezczynności oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Pismem z 27.05.2022 r. Wojewoda przekazał ponaglenie organowi wyższego stopnia – Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB). Postanowieniem z 17.06.2022 r. GINB stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy, orzekając że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wyznaczono organowi termin do załatwienia sprawy do dnia 18.07.2022 r. oraz zarządzono wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych tej niepożądanej sytuacji, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. GINB stwierdził, że od dnia 09.11.2021r. organ wojewódzki nie podejmował żadnych czynności w sprawie. W dniu 05.09.2022 r. Wojewoda wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ) z wnioskiem o udzielenie informacji, czy dla przedmiotowej inwestycji istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, stosownie do art. 97 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Pismem z 13.09.2022 r. RDOŚ udzielił odpowiedzi w przedmiocie wnioskowanej informacji, wskazując m.in., że postanowieniem z 19.08.2021 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Decyzją z 21.09.2022 r. (nr IF-O.7843.67.2020.JK) Wojewoda Dolnośląski ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty Kamiennogórskiego z 16.07.2020 r. (nr AŚ.6743.1.175.2020). Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 27.09.2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie obowiązkiem Sądu było zbadać kwestię dopuszczalności skargi. W okolicznościach sprawy decyzję Wojewody z 21.09.2022 r. doręczono skarżącej w dniu 27.09.2022 r., zaś skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 26.09.2022r. Należy uznać, że nie wystąpił tu przypadek wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu ostatecznej decyzji. Sąd podziela bowiem wyrażony w orzecznictwie pogląd, że byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji. Dla oceny, czy doszło do bezczynności organu administracji znaczenie ma nie tylko data wydania (sporządzenia) decyzji, ale też data wysłania i doręczenia decyzji (zob. motywy wyroku NSA z 28.06.2019 r., sygn. akt II OSK 641/19). Przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności Wojewody w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a więc niezwłocznie albo w terminie miesiąca dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.), lub w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a., czyli nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym przez organ w przypadku niezałatwienia sprawy we wcześniej wskazanym terminie. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Przedstawiony w części historycznej uzasadnienia stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ odwoławczy pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 36 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, jaki przewiduje art. 35 § 3 k.p.a. (jeden miesiąc) został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony. Nie jest przy tym jakimkolwiek usprawiedliwieniem dla organu odwoławczego podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność wstrzymania w okresie od grudnia 2020 r. do czerwca 2021 r. biegu terminów załatwiania spraw w postępowaniu odwoławczy. Zaważyć bowiem należy, że powołany okres przypadał na czas, w którym w związku ze skargą na decyzję Wojewody z 10.02.2021 r. (nr IF-O.7843.67.2020.KR), sprawa została zaskarżona do tut. Sądu, który wyrokiem z 07.09.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 223/21 uchylił opisaną decyzję. Jak wynika z akt sprawy kolejna decyzja Wojewoda, którą rozpoznano odwołanie skarżącej, została wydana w dniu 21.09.2022 r., tj. po upływie dziesięciu miesięcy od przekazania odpisu prawomocnego wyroku z 07.09.2021 r. wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 09.11.2021 r. W tym okresie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wystąpienia pismem z 05.09.2022 r. do RDOŚ o udzielenie informacji, czy dla spornej inwestycji istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. RDOŚ udzielił odpowiedzi pismem z 13.09.2022 r. Zdaniem Sądu chronologia czynności, w niniejszej sprawie wskazuje, że organ odwoławczy działał opieszale i nieskutecznie co znacznie przedłużyło termin rozpatrzenia odwołania. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Biorąc zatem pod uwagę czas trwania postępowania odwoławczego i opisaną wyżej postawę organu odwoławczego, sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wydanie przez Wojewodę w dniu 21.09.2021 r. decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącej od decyzji Starosty Kamiennogórskiego z 16.07.2020 r., skutkuje brakiem podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania odwołania (pkt III sentencji wyroku). Dostrzegając rażącą i niczym nieusprawiedliwioną opieszałość organu w rozpoznaniu odwołania, która charakteryzowała się długotrwałym niepodejmowaniem w sprawie jakichkolwiek czynności, Sąd zdecydował o nałożeniu na Wojewodę grzywnę w wysokości 1000 zł. Nałożenie takiej grzywny jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27.07.2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Należy przy tym stwierdzić, że postępowanie Wojewody nie tylko naruszało prawa skarżącej, ale stanowiło przekroczenie zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego. Sąd takiej bezprawności organu nie może akceptować, ponieważ cierpi na tym autorytet państwa i organów w imieniu państwa działających. Stąd potrzebna jest dolegliwość dla organu w postaci grzywny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). W sprawie nie wystąpiły natomiast podstawy do przyznania skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej. Fakt stwierdzenia bezczynności - nawet w stopniu rażącym, w ocenie Sądu, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione w treści wniesionej skargi (zob.: wyroki NSA z 19.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 i z 03.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją. W realiach rozpatrywanej sprawy nie można zgodzić się ze skarżącą, że doznała ona szkody w związku ze wzrostem kosztów realizacji inwestycji. Należy bowiem pamiętać, że na skutek wniesienia przez Starostę Kamiennogórskiego sprzeciwu od zgłoszenia, skarżąca nie uzyskała nigdy uprawnienia do uruchomienia procesu budowlanego, który obejmował budowę trzech wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Doświadczenie życie podpowiada, że dopiero po uzyskaniu takiego uprawnienia można mówić o realnych szkodach, związanych już z przystąpieniem do realizacji inwestycji. W takiej sytuacji nie można mówić o powstaniu szkody, która wymagałaby zrekompensowania. Dlatego Sąd w tym zakresie oddalił skargę, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt V wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, punkt VI wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).