II SAB/Wr 1486/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w przedmiocie realizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej oddala skargę w całości. Skargą z 10.11.2022 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) S. B. (dalej: skarżący) zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej: PINB) niezgodne z przepisami prawa działanie polegające na niepodjęciu stosownego postępowania administracyjnego na skutek dokonania błędnej oceny i kwalifikacji realizowanych robót budowlanych na działce nr [...] w T. W skardze zarzucono organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 oraz art. 104 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa budowlanego związanych z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy na działce nr [...] nigdy nie istniała droga jako obiekt budowlany, która tym samym nie mogła być przebudowywana. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł: 1) o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz 2) o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonej skargi S. B. wskazał, że podczas kontroli dokonanej przez PINB ujawnił szereg faktów wskazujących na wadliwe dokonanie Staroście Karkonoskiemu zgłoszenia robót budowlanych, które to potwierdziły konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego na działce nr [...] w T. nie istnieje "droga" jako obiekt budowlany, a tym samym przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości polegała na wybudowaniu jej od podstaw, a nie na deklarowanej przebudowie. Wskazano także, że poprowadzenie po grobli ruchu samochodów (w tym transportu ciężarowego) może spowodować katastrofę budowlaną i ekologiczną. W dalszej części uzasadnienia skargi S. B. podjął argument różnicy znaczeniowej słowa "droga" w rozumieniu z jednej strony przepisów geodezyjnych, a z drugiej strony prawa budowlanego. Wedle zaprezentowanego stanowiska, wskazana geodezyjnie na mapie droga to jedynie rodzaj kwalifikacji użytku gruntu. Użycie symbolu "dr" nie przesądza jeszcze o istnieniu budowli – drogi – w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Określenie geodezyjne ustala jedynie przeznaczenie działki gruntu na mapie jako szeroko rozumiana "komunikacja" i nie musi to być w cale droga po której odbywa się ruch kołowy. Działka nr [...] została opisana na mapie zasadniczej jako "dr.gr. " – czyli droga o nawierzchni gruntowej. Tym samym świadczy to o tym, że na tej działce nie znajdowała się droga będąca jednocześnie budowlą. Wskazano także, że szerokość drogi (3 m) będzie niedopuszczalna pod względem wymogów techniczno – budowlanych stawianym drogom publicznym. Nie przewidziano na niej możliwości poruszania się pieszych, ani nie buduje się odwodnienia. Wszystkie te aspekty zagrażają także bezpieczeństwu. W podsumowaniu wywiedzionej skargi jej autor stanął na stanowisku, że fakt przyjęcia bez sprzeciwu dokonanego zgłoszenia robót budowlanych nie czyni wykonywanych robót legalnymi, gdyż jeżeli w istocie różnią się one od stanu opisanego w zgłoszeniu, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest podjęcie stosownych czynności administracyjnych. W zaistniałej sytuacji to nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że w sprawie budowy drogi gminnej na działce nr [...] w T. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono, że inwestycja jest prowadzona legalnie na podstawie dokonanego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym. Organ wskazał także, że 23.08.2022 r. przeprowadzono kontrolę budowy. W wyniku poczynionych ustaleń stwierdzono, że jest prowadzony dziennik budowy i znajdują się w nim wymagane wpisy. Na podstawie przeprowadzonej wizji terenowej oraz przedłożonych dokumentów nie stwierdzono nieprawidłowości podczas prowadzonych robót. Nie znaleziono także podstaw do wszczęcia odpowiedniego postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że osobnym zagadnieniem jest kwestia legalności wybudowania stawu na działce nr [...], gdzie podczas budowy wykorzystano istniejącą drogę jako groblę dla tego stawu i wykonano w niej urządzenia wodne związane z eksploatacją stawu bez zgody właściciela drogi. PINB wskazał, że w tej drugiej materii będzie prowadzone postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skargę złożono w następujących okolicznościach: Pismem z 13.07.2022 r. S. B., działając przy pomocy pełnomocnika, poinformował PINB, że roboty budowlane na odcinku przyległym do jego działek prowadzone są pomimo nieustalonych granic jak i złożonego przez niego sprzeciwu do protokołu ustalenia tych granic. Zwrócono także uwagę, że skoro prace budowlane prowadzone są na działce będącej w obszarze oddziaływania obiektu (drogi), to zgodnie z art. 28 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: u.p.b., skarżący powinien uzyskać status strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący nie otrzymał stosownego zawiadomienia o wydanej decyzji, co w ocenie pełnomocnika może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zwrócono się do organu o pilne podjęcie czynności w celu ustalenia legalności podstawy prawnej w oparciu o którą prowadzone są roboty. Kolejnym pismem z 15.07.2022 r. S. B. zwrócił się do PINB o sprawdzenie czy prowadzone od 12.07.2022 r. prace budowlane na działce nr [...], która stanowi drogę niepubliczną będącą własnością gminy, nie naruszają prawa. Z kolej pismem z 20.07.2022 r. skarżący złożył wniosek do Wojewody Dolnośląskiego za pośrednictwem Starosty Karkonoskiego o uznanie go za stronę w toczącym się uprzednio postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem dnia 03.06.2022 r. decyzji o pozwoleniu na budowę nr 275/2022. W tej samej dacie zwrócił się do tego samego organu o natychmiastowe wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych i wznowienie postępowania administracyjnego oraz zaskarżył ww. decyzję z 03.06.2022 r. Ponadto pismem z 27.07.2022 r. wystosowanym do: Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewody Dolnośląskiego oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW we Wrocławiu, skarżący wezwał do natychmiastowego wstrzymania realizacji inwestycji – drogi "w granicy mojej działki nr [...] oraz na terenie działki gminnej nr [...]". PINB zawiadomieniem z 01.08.2022 r. poinformował inwestora – Gminę J. oraz skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli budowy, wyznaczając tą czynność na 23.08.2022 r. Pismem z 04.08.2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) poinformował skarżącego, że wystosowane do niego 27.07.2022 r. pismo zostało uznane za skargę powszechną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 231 k.p.a., zostanie przekazane właściwemu do jej rozpoznania organowi – PINB w Jeleniej Górze. Pismem z 08.08.2022 r. S. B. ponownie zwrócił się do PINB o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w sąsiedztwie jego stawu. Dnia 23.08.2022 r. została przeprowadzona wizja w terenie. Pismem z 30.08.2022 r. S. B., reprezentowany przez pełnomocnika A. S., ponownie wskazał, że zgłoszenie robót budowlanych Staroście Karkonoskiemu mogło być dokonane jedynie w przypadku istnienia na terenie działki obiektu budowlanego – drogi. Samo bowiem oznaczenie użytku gruntowego symbolem "dr" nie świadczy o istnieniu drogi odpowiadającej definicji zawartej w prawie budowlanym. Autor pisma zwrócił także uwagę na fakt, że zgodnie z oświadczeniem projektanta przedmiotowa przebudowa wykorzystywała konstrukcję istniejącej drogi. Tym samym oznaczałoby to, że w istocie miano do czynienia nie z przebudową, a z odbudową bądź budową nowej drogi. To zaś kwalifikuje realizowane roboty do wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponownie wniesiono o ,,wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego" i wstrzymanie realizowanych robót. Pismem z 06.09.2022 r. PINB poinformował skarżącego, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz kontroli robót budowlanych nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących prowadzonej inwestycji. W ocenie organu przebudowa drogi była prowadzona zgodnie z literą prawa pod nadzorem kierownika budowy oraz inspektora nadzoru, co nie dawało podstaw do interwencji organu. Pismem z 13.09.2022 r. S. B. wniósł, za pośrednictwem PINB, ponaglenie do DWINB w przedmiocie nieprawidłowego działania organu w zakresie kontroli prawidłowości realizacji inwestycji. W uzasadnieniu pisma wskazał, że po pierwsze postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 15.07.2022 r. winno być rozpoznane zgodnie z przepisami rozdziału II kodeksu postępowania administracyjnego, a organ winien był udzielić stosownej odpowiedzi precyzyjnie powołując się na przepisy k.p.a., czego nie uczynił. Dalej zaznaczył, że organ całkowicie pominął przedstawione w sprawie dowody, m.in. oświadczenie kierownika budowy. Po raz kolejny wskazano także na fakt, że w istocie w znacznej mierze wykonane już roboty budowlane polegały na przebudowie, a nie budowie drogi. Podniesiono także argument, że dokumentacja inwestycji została wadliwie przygotowana. Pismem z 19.09.2022 r. skarżący przesłał PINB, sporządzoną na jego zlecenie, opinię geotechniczną w sprawie grobli. Ponadto wniósł o dokonanie weryfikacji posiadanych i załączonych do tego pisma dokumentów, a w przypadku powstania wątpliwości co do rzetelności posiadanej dokumentacji technicznej – wyjaśnienie wszelkich powstałych nieprawidłowości. Zawnioskowano również o rozważenie wydania postanowienia wstrzymującego realizowane roboty budowlane z uwagi na możliwość powstania bardzo poważnych zagrożeń wystąpienia awarii budowlanej w obrębie grobli. Pismem z 13.10.2022 r. DWINB ustosunkował się do wniesionego ponaglenia. W ocenie organu wyższego stopnia PINB w Jeleniej Górze nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, gdyż rozpatrzył stawiane mu zarzuty. Organ wskazał, że kluczowym problemem w przedmiotowym postępowaniu było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a u.p.b., powodowało, że postepowania uregulowane w rozdziale 5a u.p.b. prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogły być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też mogły być inicjowane wnioskami podmiotów posiadających interes prawny. W ocenie organu wojewódzkiego prawidłowym jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego i naprawczego wyłącznie z urzędu. Dlatego też wniosek S. B. nie mógł stanowić żądania wszczęcia postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 61 k.p.a., a był jedynie sygnałem do przeprowadzenia ewentualnych czynności wyjaśniających. Konkludując, DWINB stanął na stanowisku, że skoro zbadany przez PINB stan faktyczny nie naruszał przepisów prawa materialnego, to organ ten nie znalazł przyczyn dla wdrażania w sprawie postepowania administracyjnego i tym samym nie pozostawał w zarzucanej mu bezczynności. Pismem z 09.11.2022 r. skarżący zwrócił się do PINB z prośbą o udzielenie informacji czy organ stopnia powiatowego przeprowadził dodatkowe czynności kontrolne o które wnioskowano w piśmie z 19.09.2022 r. oraz kiedy można spodziewać się stanowiska organu w przedmiotowej sprawie uwzględniającego przedstawione nowe dowody i informacje. PINB pismem z 16.11.2022 r. udzielił wnioskowanej odpowiedzi. Poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z 06.09.2022 r., zaś projektant inwestycji przedłożył wymaganą opinię geotechniczną, która była załączona do zgłoszenia dokonanego w starostwie, a ponadto zlecona prywatna opinia geotechniczna została przesłana 21.09.2021 r. do inwestora celem wyjaśnienia postawionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i polega oddaleniu, albowiem podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze działania w sprawie budowy drogi na części działki nr [...] w T. wskazują, że organ nie pozostawał w sprawie bezczynny. Podkreślić przy tym należy, że skarżący kwestionuje przede wszystkim to, że organ nie podjął stosownego postępowania naprawczego w sprawie prawidłowości realizacji robót budowlanych związanych z budową drogi wewnętrznej. W ocenie skarżącego, sporne roboty zostały nie tylko błędnie zakwalifikowane jako przebudowa istniejącej drogi, która na przedmiotowej działce nigdy nie istniała, co implikowało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę nie zaś dokonania jedynie zgłoszenia inwestycji, ale także wskazuje, że roboty prowadzone są w sposób zagrażający zdrowiu i życiu ludzkiemu. Pisma skarżącego opisujące wskazane okoliczności zostały przez organ potraktowane jako skargi i po przeprowadzeniu czynności kontrolno-wyjaśniających zawiadomiono skarżącego - w trybie art. 238 k.p.a. - o brak podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania. Uwzględniając tak zarysowaną oś sporu należy wyjaśnić, że "bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z treści znajdujących się w aktach sprawy pism wynika, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w sytuacji, gdy organ nie znalazł do tego podstawy – wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia czy decyzji. W związku z powyższym wyjaśnienia wymagało, czy na organie nadzoru budowlanego ciążył prawy obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego w każdym przypadku, gdy otrzyma on informację o prowadzonych działaniach inwestycyjno-budowlanych, które w ocenie zawiadamiającego prowadzone są niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Pozytywna odpowiedź skutkowałaby uznaniem, że organ, który takiego postanowienia nie wszczął, lecz o swoim stanowisku poinformował pismem, pozostaje w bezczynności. Sąd uznał jednak, że ustawodawca takiego obowiązku załatwienia sprawy nie nakłada na organy nadzoru budowlanego. Należy wskazać, że przepis art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten rozgranicza więc dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony. Zgodnie zaś z treścią art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się wówczas, gdy strona jest uprawniona do wszczęcia danego postępowania, z przysługującego jej wniosku, ale z przyczyn określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. postępowanie nie może być wszczęte. Wskazać dalej należy, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego, którego wszczęcia domaga się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu. Zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Wskazany przepis art. 53a ust. 1 został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z 13.02.2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy i wszedł w życie z dniem 19.09.2020r. Uzasadnieniem dla jego wprowadzenia były pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzeżono, że część składów orzekających uważała, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania, zaś z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Inne zaś składy przyjmowały odmiennie, tj. że choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (z uzasadnienia Projektu ustawy zmieniającej). Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. W takiej sytuacji organ powinien o tym poinformować wnioskującego. Zasada legalizmu wyrażona w art. 6 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Skoro normy prawa materialnego stanowią o podejmowaniu pewnych działań przez organ z urzędu, to nie pozostawiają organowi wyboru (wyrok WSA w Białymstoku z 18.09.2019 r., sygn. akt II SA/Bk 559/19). Przepis art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi zatem lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie istnieje wobec tego przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji więc, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli doszedł do wniosku, że wskazywany przez skarżącego obiekt budowlany – droga wewnętrzna pozostaje zgodny z obowiązującymi przepisami i nie wymaga interwencji, słuszne było stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, zaś wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącego pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania, czyli bezzasadności skargi. W związku z powyższym oceniając przedmiotowe działania organu jako niestanowiące o jego bezczynności, Sąd nie mógł też merytorycznie odnieść się do prawidłowości zakwalifikowania spornych robót jako przebudowy drogi wewnętrznej i co za tym idzie legalności wykonywanych robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł o jej oddaleniu.