II SAB/Wr 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę w całości. C. Sp.zo.o. z siedzibą w O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] stycznia 2021 r. o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych aktów planistycznych a także ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wnioskując o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2/ wydanie przez Sąd orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej na odstąpienie od stosowania przepisów ww. ustaw; 3/ zobowiązanie organu do pisemnego potwierdzenia powyższego nabycia prawa w terminie 3 dni od dnia doręczenia mu orzeczenia w sprawie; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł w przypadku stwierdzenia bezczynności; 5/ rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 5/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że podstawą wystąpienia do Wojewody był przepis art. 46 c ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U z 2020 r. poz. 1845). Spółka działając jako podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (DZ.U z 2020 r. poz. 295) m.in. na podstawie umowy nr [...] o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej tj. świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej zawartej dnia [...] stycznia 2020 r. z NFZ D. Oddziałem Wojewódzkim we W., wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowanie przepisów ww. ustawy. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wykazywała, że spełnia kryteria ustawowe do uzyskania wnioskowanej zgody, gdyż jest podmiotem wykonującym działalność leczniczą w okresie stanu epidemii a przedmiotem wystąpienia są roboty budowlane wykonywane w związku z przeciwdziałaniem epidemii. W celu prawidłowego prowadzenia działalności pielęgniarskiej niezbędne jest codzienne dokonywanie dezynfekcji aut służbowych jak i odzieży i toreb pielęgniarskich, szczególnie po kontakcie z chorymi na Covid 19. Dla bezpiecznego wykonania tych czynności konieczne jest wybudowanie wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego o pow. 36 m2 oraz utwardzenie podjazdu na działce nr [...],[...], w O. przy u. [...]. Skarżąca wykazywała także, że po uzyskaniu przedmiotowej zgody zamierza zawiadomić właściwy organ administracji architektoniczno - budowlany o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem epidemii, oraz zapewnić objęcie kierownictwa nadzoru nad tymi robotami przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda, pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. – bez wskazania podstawy prawnej – wezwał skarżącą do jego uzupełnienia w terminie do dnia [...] lutego 2021 r. o dodatkowe informacje których nie wymaga żaden przepis prawa, pod rygorem odmówienia zgody na odstąpienie od stosowania ww. przepisów. W ocenie skarżącej działania Wojewody stanową nadużycie prawa, gdyż spełnia ona ustawowe przesłanki do uzyskania wnioskowanej zgody. Z tego względu wniosła najpierw ponaglenie do Ministra Infrastruktury a następnie skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że nowelizacja art. 46 c ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dokonana przepisami ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID 19, rozszerzyła brzmienie ww. przepisu, przez dodanie regulacji dopuszczającej – wskazanym w niej podmiotom - możliwość odstąpienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii od stosowania niektórych wymienionych w niej ustaw. Uregulowanie to weszło w życie z dniem 29 listopada 2020 r. dając możliwość skorzystania z uproszczonego trybu przez określone podmioty. W ocenie organu wprowadzenie tego uregulowania miało na celu wstępną weryfikację zasadności i prawidłowości działań podejmowanych przez uprawnione podmioty w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Tym samym przyjęcie, że wojewoda będzie wydawał zgodę na odstąpienie od stosowania wymienionych przepisów prawa materialnego, bez posiadania nawet podstawowej wiedzy, stanowi nadinterpretację omawianych norm prawnych. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie mógł wydać wnioskowanej zgody na odstąpienie od stosowania określonych przepisów przy realizacji inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego oraz utwardzenia podjazdu, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego np. w zakresie posiadania prawa do dysponowania działką dla celów zabudowy – zwłaszcza w sytuacji, gdy nieruchomość ta była przedmiotem najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zobowiązany jest dokonać jej oceny pod względem formalnym obejmującym kwestię jej dopuszczalności. Mając na uwadze brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a stwierdzić należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Bezczynność organu musi więc być powiązana z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2019 r. II SAB/Bk 67/19, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych o których mowa w tej ustawie, jak też ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego blaszanego budynku garażowo – gospodarczego i utwardzenia podjazdu, planowanych do realizacji na działce nr [...],[...] w O. Podstawę dla wyrażenia tej zgody stanowi obowiązujący od dnia 29 listopada 2020 r. przepis art. 46 c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii zwalnia określone w nim podmioty (między innymi wykonujące działalność leczniczą) przy projektowaniu budowie, przebudowie, remoncie i utrzymaniu oraz rozbiórce obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania - w związku z przeciwdziałaniem epidemii - od stosowania przepisów ww. ustaw. Odstąpienie to wymaga jednak zgody wojewody. Pomimo, że ustawodawca nie wskazuje wprost formy w jakim zgoda ta ma być udzielona, należy przyjąć, że jest ona objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Zgoda ta podejmowana jest bowiem w sprawie indywidulanej i mającej charakter publicznoprawny. Wobec braku odpowiedniego przepisu kompetencyjnego nie można jednak jej powiązać z formą decyzji administracyjnej. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2019 r. I OSK 2268/18 CBOSA i przywołane w nim orzeczenia). Mając na uwadze, że dotyczy ona uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa, zasadnym jest kwalifikowanie jej jako akt lub czynność o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, skoro kontroli sądowej podlegają czynności organów dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, to stosownie do przywołanego przepisu, adresat takich czynności uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych sprawach. W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa skarga na bezczynność poprzedzona została także ponagleniem złożonym w dniu [...] lutego 2021 r. r. w którym strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie wniosku. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że kognicja sądu wywołana skarga na bezczynność organu ograniczona jest do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym przepisami, W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym co do jej istoty i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu o określonej treści, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego - jest to materia badana przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Zarzucaną w skardze bezczynność organu rozumie się jako stan prawny, w którym norma prawna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej jego obowiązkiem. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu została ona przyznana. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" - art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy procesowe określają zaś ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji - upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności. Istotne dla stwierdzenia bezczynności przez organ wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny jest więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.). Zauważyć także należy, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Przystępując do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania wymienionych wcześniej przepisów prawa materialnego wpłynął do Wojewody w dniu [...] stycznia 2021 r. Spółka wskazała w nim, że rozpoczęcie robót planowane jest na dzień [...] stycznia 2021 r. oraz podniosła, że zgoda powinna być udzielona niezwłocznie, gdyż spełnia kryteria określone w art. 46 c ust. 3 przywołanej wcześniej ustawy, tj. jest podmiotem wykonującym działalność leczniczą, w okresie stanu epidemii a wniosek dotyczy robót budowanych wykonywanych w związku z przeciwdziałaniem epidemii. Zdaniem strony wskazanie na powyższe okoliczności zobowiązuje organ do wydania zgody. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda wezwał Spółkę do przedstawienia informacji i dokumentów, które jego zdaniem, niezbędne są dla rozpatrzenia wniosku - w terminie do dnia [...] lutego 2021 r. pod rygorem odmowy udzielenia zgody o której stanowi art. 46c ust. 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W reakcji na to wezwanie, w dniu [...] lutego 2021 r. wpłynęło ponaglenie a w dniu 24 lutego 2021 r. sporządzona została i nadana (data stempla pocztowego na kopercie) skarga na bezczynność Wojewody kierowana do WSA. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne Sąd stwierdził, że co prawda na dzień wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona poprzez wyrażenie przez Wojewodę zgody na odstąpienie od stosowania wymienionych ustaw lub też odmowę wyrażenia tej zgody, ale nie można też uznać że organ pozostawał w tym dniu w bezczynności. Sąd nie podziela bowiem stanowiska strony skarżącej z którego wynika, że przy rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku organ właściwy do wyrażenia zgody nie miał żadnego uprawnienia do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 46 c ust. 3 przywołanej wyżej ustawy ma charakter regulacji szczególnej, przyznającej inwestorowi daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, którzy zobowiązani są zastosować się do wszystkich wymagań i ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego zawartego w ustawie Prawo budowane, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie nie można pomijać, że uprawnienie przyznane omawianym przepisem oddziałuje także na prawa osób trzecich chronionych regulacjami wskazanych ustaw, które po zwolnieniu z obowiązku stosowania przepisów wskazanych ustaw tej ochrony zostaną pozbawione. W tej sytuacji, organ ustawowo upoważniony do udzielenia zgody na odstąpienie w procesie inwestycyjnym od stosowania wymienionych wcześniej aktów nie może być pozbawiony – jak sugeruje strona skarżąca – możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem zbadania charakteru inwestycji i oceny jej w kontekście przesłanek wynikających ze szczególnej regulacji zawartej w art. 46c ust. 3. Aby wojewoda mógł zająć stanowisko w przedmiocie wyrażenia zgody bądź jej odmowy musi mieć możliwość dokonania oceny, czy ubiegający się o nią podmiot spełnia przesłanki określone omawianym przepisie uprawniające do nie stosowania określonych przepisów prawa materialnego. Z brzmienia przepis art. 46 c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie da się też wyprowadzić wniosku, że wojewoda przed udzieleniem zgody na odstąpienie od stosowania ww. przepisów nie jest uprawniony do podjęcia czynności wyjaśniających. Jak wcześniej zaznaczono ustawa nie określa trybu ani formy w jakiej następuje wyrażenie przez wojewodę przedmiotowej zgody. Ustawodawca nie określił także warunków jakie ewentualnie powinien spełniać wniosek o jej udzielnie, zatem pozostaje to w gestii organu i uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony skarżącej należała do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że poza odpisem mapy z wrysowanym projektem garażu i utwardzenia oraz odpisem umowy z NFZ, nie załączono żadnych innych dokumentów dotyczących planowanej inwestycji. Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., przy uwzględnieniu, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. nie wlicza się, między innymi, okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Należy przyjąć, że czas oczekiwania na udzielenie przez stronę informacji w ramach postępowania wyjaśniającego należy do takich przyczyn. W tych okolicznościach stwierdzić trzeba, że miesięczny termin do załatwienia wniosku Spółki rozpoczął swój bieg z dniem [...] stycznia 2020 r. Do biegu tego terminu nie wlicza się jednak okresu w którym Wojewoda obowiązany był oczekiwać na przedstawienie przez stronę skarżącą informacji i dokumentów, który upływał w dniu [...] lutego 2020 r. Skoro bowiem organ wykazał się aktywnością dokonując wstępnej weryfikacji wniosku strony i bez zbędnej zwłoki podjął czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego wezwanie do strony wystosowane zostało 5 dni po wpłynięciu wniosku) to - w świetle art. 35 § 5 k.p.a. – tego rodzaju okresy opóźnień w załatwieniu sprawy nie podlegają doliczeniu do ustawowych terminów jej załatwiania. Bierna postawa strony skarżącej oraz fakt zainicjowania postępowania skargowego wskazuje także, że strona nie zamierzała zastosować się do tego wezwania. Okoliczność ta nie zwalnia oczywiście organu z obowiązku sprawnego i terminowego działania. Jednakże nie można stawiać organowi zarzutu bezczynności jeżeli uchybienie terminu załatwienia sprawy następuje na skutek uświadomionej postawy strony, która domaga się rozpatrzenia jej wniosku w terminie 3 dni bez praktycznie żadnych czynności wyjaśniających organu. Mając powyższe na uwadze, jak też fakt, że skarga wniesiona została do Sądu w dniu 24 lutego 2020 r. a więc w ostatnim dniu terminu wyznaczonego przez organ dla złożenia dokumentów i informacji, Sąd uznał, że w zaistniałych okolicznościach Wojewoda nie pozostawał w bezczynności. Merytoryczna ocena zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest bowiem na dzień wniesienia skargi. Zatem według stanu na tę chwilę należy badać, czy organ załatwił sprawę w terminie określonym w przepisach prawa (por. NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 2346/20 CBOSA) W razie stwierdzenia bezczynności sąd, uwzględniając skargę, stosuje środki wymienione art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. oraz może zastosować środki, o których mowa w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Oddalenie skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięć, o których mowa w art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. może więc nastąpić wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez sąd, że według stanu na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje bezczynny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.