II SAB/Wr 152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi O. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest działalność Wojewody Dolnośląskiego dotycząca wniosku O. K. (dalej jako skarżący) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dnia 31 marca 2021 r. reprezentowany przez pełnomocnika skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w jego sprawie. Wniósł o: 1. Stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. 2. Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. Zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. 4. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28 000 zł. 5. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 6. Rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym. Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2019 r. skarżący reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Tego dnia organ powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego przewidując termin jego zakończenia na 15 lipca 2019 r. Następne działanie organu miało miejsce 2 września 2020 r. kiedy to powiadomiono o następnym przewidywanym terminie na załatwienie sprawy wskazując dzień 2 grudnia 2020 r. Poproszono wtedy o dostarczenie brakujących dokumentów w postaci m. in. aktu urodzenia małoletniego. Wobec braku kolejnych działań ze strony organu mających na celu załatwienie sprawy dnia 24 lutego 2021 r. skarżący złożył ponaglenie. Dnia 8 kwietnia 2021 r. organ I instancji przesłał skierowane do niego ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznając je za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc zwłaszcza problemy kadrowe i ogromną liczbę wniosków cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan prawny w zakresie istoty sprawy skarżącego i sposobu jej załatwiania przez organ Sąd ustalił na podstawie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, zwłaszcza regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego. W zakresie podstaw prawnych kreujących kompetencje dla działania Sądu w niniejszej sprawie należy wskazać, że jeżeli chodzi o zakres i sposób kontroli sprawowanej nad administracją przez sądy administracyjne, to jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. ` Jeżeli chodzi o wzorzec normatywny dla działań organu administracji to należy wyjść od art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735. dalej jako k. p. a. ). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Nadto należy wskazać wyrażony w art. 8 §1 k. p. a. obowiązek takiego prowadzenia postępowania administracyjnego, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a., albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącego nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło 26 miesięcy (styczeń 2019 r. – marzec 2021 r.). Nawet jeżeli założyć, że sprawa skarżącego jest dla organu szczególnie skomplikowana, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jednak dowodów na to, aby organ poświęcał sprawie skarżącego szczególne wysiłki, napotykał nieprzewidziane komplikacje, potrzebował trudno osiągalnych informacji. Sąd nie widzi uwidocznionych w dokumentach okoliczności, które czyniłyby sprawę skarżącego wyjątkowo skomplikowaną. Tym samym bezspornie doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Brak zatem wątpliwości, że organ prowadził postępowanie długotrwale, nieefektywnie, ponad potrzebę wyjaśnienia niezbędnych w sprawie okoliczności, a więc wyczerpał ustawowe i ustalone w orzecznictwie znamiona przewlekłości. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy o niezałatwieniu jego sprawy w terminie, nie wskazując przyczyn tego stanu rzeczy, i nie określając nowego terminu. Ograniczył się tylko do wyznaczania terminów, których potem nie dotrzymywał. Pierwsze czynności w sprawie, uwidocznione w aktach, nastąpiły dopiero we wrześniu 2020 r. (informacja o rejestracji wniosku w systemie Przybysz oraz wezwanie do dostarczenia wskazanych dokumentów). To ponad półtora roku po złożeniu wniosku. To daje Sądowi negatywny obraz pracy Urzędu, w którym przez tak długi okres nie zbadano wniosku skarżącego w zakresie elementarnych wymogów. Negatywny obraz tempa działania organu w tej sprawie wywołuje również okres, jaki upłynął między wystosowaniem ponaglenia a jego przekazaniem organowi II instancji (blisko półtora miesiąca). Doprowadziło to do wyraźnego naruszenia wskazanego wcześniej obowiązku wynikającego z art. 37§4 k. p. a. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenie prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utarło się rozumienie rażącego naruszenia prawa jako sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne i indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art., 149§1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Sąd uznał, że z taką sytuacją – rażącym naruszeniem prawa - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prawo strony do rozpoznania jej sprawy w wyznaczonym ustawą terminie zostało naruszone w sposób oczywisty. Tempo działań organu ewidentnie wyczerpuje cechy przewlekłości. Patrząc na wagę naruszenia, przez pryzmat nakreślonych przez ustawę terminów, zauważamy, że nie ma mowy o łagodnym czy nieznacznym przekroczeniu terminu; wręcz przeciwnie, widać jego ciężkie pogwałcenie będące w jawnej sprzeczności z obowiązującymi regulacjami w tym zakresie. Ponadto owo naruszenie wywołuje dotkliwe skutki indywidualne, z powodu licznych uciążliwości codziennego życia związanych z niepewnością sytuacji jednostki. W niniejszej sprawie dotyka ono skarżącego – będącego dzieckiem – pośrednio, wprost skupiając się na jego opiekunach prawnych. Krąg osób dotkniętych przewlekłością można więc potraktować jako szerszy, niż w przypadku samodzielnego dorosłego. Nie należy także pomijać negatywnych skutków społecznych – w postaci obniżania zaufania do państwa i spadek jego autorytetu – jako rozstrzygającego o sprawach obywatela podmiotu. Sąd nie ma wątpliwości, że przepisy określające terminy załatwienia sprawy zostały naruszone w sposób jaskrawy. Zgodnie z art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd za uzasadnione i celowe uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Suma ta powinna być dla skarżącego i jego opiekunów swoistą rekompensatą za przewlekłość, brak poszanowania praw, niepewność i trudności życiowe spowodowane brakiem aktu, który organ zobowiązany jest wydać. Dlatego Sąd uznał sumę pieniężną jako instrument, który bardziej zrekompensuje skarżącemu i jego rodzicom spowodowane przewlekłością trudności życiowe, niż grzywna, której dolegliwość nie musi mieć charakteru personalnego. Ponadto Sąd wyraża nadzieję, że zasądzona kwota zmobilizuje organ w tej konkretnej sprawie, i będzie dyscyplinująco działać także na przyszłość. Jednocześnie Sąd za zbyt wysoką uznał sumę w wysokości żądanej przez skarżącego. Taka kwota nie koresponduje z okolicznościami sprawy i uwarunkowaniami życia społecznego w Polsce. Mając na względzie jak najszybsze doprowadzenie sytuacji skarżącego do wnioskowanego przez nią stanu w zakresie wydania zezwolenia, Sąd wyznacza organowi 30-dniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).