II SAB/Wr 1551/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 20.11.2021 r. strona skarżąca zarzuciła wojewodzie bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej odwołania od decyzji Starosty Wałbrzyskiego z 15.07.2020 r., którą to decyzją organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilającą. Skarżąca strona wniosła o zobowiązanie wojewody do załatwienia sprawy objętej postępowaniem odwoławczym w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od doręczenia wyroku sądu; stwierdzenie, że wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu odwoławczym z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; a także zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z 15.07.2020 r. została zaskarżona odwołaniem spółki, które wojewoda otrzymał wraz z aktami sprawy w dniu 11.08.2020 r. Wobec niewywiązania się przez organ II instancji z obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie, jak również braku powiadomienia stron o przyczynach zwłoki, strona skarżąca złożyła ponaglenie. Postanowieniem z 17.12.2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił ponaglenie i stwierdził bezczynność w załatwieniu sprawy oraz wyznaczył termin na jej rozpatrzenie do 18.01.2021 r. Wojewoda, mimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy, nie podjął żadnych czynność zmierzających do rozpoznania odwołania. Wystosowane przez skarżącego dodatkowe monity nie przyniosły również zamierzonego rezultatu. Uzasadniając wniosek dotyczący przyznania sumy pieniężnej wskazano, że wojewoda nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy w wyznaczonym przez organ odwoławczy terminie, a od tego terminu upłynęło ponad dziesięć miesięcy. Zasądzona kwota przyczyni się do podjęcia przez organ realnych działań zmierzających do zapobieżenia bezczynności w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przyczyną długiego rozpoznania odwołania w tej sprawie jest konieczność rozpoznania sprawy w sposób należyty i zgodny z prawem. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że po przekazaniu pismem z 11.08.2020 r. odwołania spółki, wystąpił do starosty pismem z 16.10.2020 o przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru pierwszoinstancyjnej decyzji przez pełnomocnika inwestora. Pismem z 23.11.2020 r. starosta przekazał zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z 15.07.2020 r. Następnie pismem z 06.11.2020 r. pełnomocnik odwołującej złożył ponaglenie. Postanowieniem z 17.12.2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność wojewody w załatwieniu sprawy. Pismem z 09.08.2021 r. wojewoda wystąpił do organu I instancji o przekazanie trzech egzemplarzy projektu budowlanego. Organ pismem z 17.08.2021 r. uzupełnił w tym zakresie dokumentację sprawy. Wojewoda dodał, że przyczyną opóźnienia w sprawie są braki kadrowe organu. Wskazał także, że kolejnymi zawiadomieniami, wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie grudzień 2020 r. - czerwiec 2021 r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.): - z dniem 17.12.2020 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 17.12.2020 r.), z dniem 21.01.2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 21.01.2021 r.), z dniem 23.03.2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 23.03.2021 r.), z dniem 27.04.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 27.04.2021 r.) z dniem 14.05.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 14.05.2021 r.) oraz z 07.06.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 07.06.2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność wojewody w sprawie rozpoznania odwołania spółki z 28.07.2020 r. od decyzji organu pierwszej instancji z 15.07.2020 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca strona przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie przekazania do wojewody odwołania wraz z aktami sprawy, co miało miejsce 17.08.2020 r., organ ten powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Wojewoda takich działań nie podjął. Dopiero pismem z 16.10.2020 r. wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie materiału aktowego przez przekazanie zwrotnego potwierdzenie odbioru przez spółkę decyzji z 15.07.2020 r. Wojewoda powyższy dokument otrzymał 25.11.2020 r. Wobec braku podejmowania przez organ odwoławczy czynności zmierzających do zakończenia postępowania odwoławczego, skarżąca strona złożyła ponaglenie z 06.11.2020 r. Postanowieniem z 17.12.2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił ponaglenie i wyznaczył wojewodzie dodatkowy termin na załatwienie sprawy do 18.01.2021 r. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nadal pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Dopiero pismem z 09.08.2021 r. wystąpił do organu I instancji o przekazanie trzech egzemplarzy projektu budowlanego. Zdaniem sądu opieszałej postawy organu w niniejszej sprawie w żaden sposób nie może tłumaczyć powoływanie się na potrzebę rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasadny praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Usprawiedliwieniem nie są również braki kadrowe. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwiane na bieżąco. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania odwołania, a przy tym nie wypełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., ale również zignorował termin wyznaczony na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Dalej trzeba stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny sprawy, sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Nagannej postawy organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie usprawiedliwia zwłaszcza trudna sytuacji wynikająca ze stanu zagrożenia epidemiologicznego wprowadzonego na terenie kraju, a także podyktowany tym fakt wstrzymania biegu terminów załatwienia spraw w postępowaniu odwoławczym. Przyjdzie przy tym stwierdzić, że powołany w odpowiedzi na skargę stan wstrzymania terminów załatwienia postępowań odwoławczych dotyczył – z pewnymi przerwami – jedynie okresu od 17.12.2020 r. do 22.06.2021 r. W przypadku rozpoznawanej sprawy odwołanie od decyzji pierwszej instancji wpłynęło do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy (poza zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez spółkę decyzji I instancji) już w dniu 17.08.2020 r., a więc cztery miesiące przed wstrzymaniem terminów załatwienia postępowań odwoławczych. Biorąc pod uwagę, że 27.11.2020r. wojewoda otrzymał zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z 15.07.2020 r., organ odwoławczy miał jeszcze dwadzieścia dni na załatwienie sprawy. Dalej przyjdzie wskazać, że stan wstrzymania terminów załatwienia postępowań odwoławczych ustał w dniu 22.06.2021 r. Po tej dacie upłynęło kolejnych kilka miesięcy, w których organ odwoławczy był zobligowany przepisami k.p.a. do załatwienia sprawy. Jak jednak wynika z informacji przekazanych w odpowiedzi na skargę z 20.11.2021 r. oraz z kopii akt administracyjnych organ odwoławczy w tym terminie nie tylko nie zakończył postępowania ale ograniczył się wyłącznie do wystąpienia pismem z 09.08.2021 r. do organu I instancji o przekazanie trzech egzemplarzy projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla, że organ odwoławczy bez uzasadnionych przyczyn i w sposób całkowicie niezrozumiały nie zakończył postępowania w terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., co należy kwalifikować jako bezczynność (brak decyzji pomimo oczywistego i rażącego przekroczonych terminów) o charakterze kwalifikowanym (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Kwota taka uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację strony, jej niewątpliwie naruszone zaufanie do organów oraz aparatu Państwa. Nadto, istotny w tym względzie był też czas trwania postępowania. Sąd nie zasądził jednak kwoty żądanej w skardze. Strona może w tym zakresie dochodzić odszkodowania od organu na zasadach ogólnych. Tym samym Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV wyroku). W okolicznościach sprawy, wobec brak informacji o rozstrzygnięciu sprawy, zasadny okazał się wniosek strony skarżącej o zobowiązanie wojewody do wydania aktu, co też uczyniono wyznaczając termin 30 dni na zakończenie postępowania odwoławczego. Strona musi uwzględniać to, że do terminu tego nie wlicza się okresu wywołanego podejmowanymi czynnościami związanymi z potrzebą zakończenia postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.