II SAB/Wr 1552/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z. i D. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 20 XI 2021 r. K. Z. i D. K. (dalej jako "skarżący") zarzucili Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 25 VI 2021 r. wpłynęło do wojewody odwołanie G. F. od decyzji Starosty Wałbrzyskiego z 21 V 2021 r. (nr 270/2021) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości C. (gmina S.) na działce nr [...]. Pismem z 14 VII 2021 r. skarżący wnieśli do wojewody o niezwłoczne rozpatrzenie odwołania. Wojewoda zawiadomieniem z 13 VIII 2021 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 XI 2021 r. zaznaczając konieczność gruntownego zbadania sprawy w warunkach pracowników i braku możliwości uzupełnienia braków kadrowych. Skarżący wnieśli ponaglenie, które zostało uwzględnione postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 VIII 2021 r. (DOA.7111.275.2021.ROS) wyznaczającym termin załatwienia sprawy do dnia 27 IX 2021 r. Pismem z dnia 21 X 2021 r. G. F. poinformował wojewodę o cofnięciu odwołania powołując się na fakt zbycia swojej nieruchomości. Wojewoda pismem z 17 XI 2021 r. zwrócił się do nabywcy nieruchomości o złożenie w terminie 7 dni oświadczenia czy podtrzymuje odwołanie z jednoczesnym zastrzeżeniem, że brak odpowiedzi równoznaczny będzie z jego cofnięciem. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: zobowiązania wojewody do wydania decyzji w terminie miesiąca i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że decyzją z dnia 14 XII 2021 r.(IF-O.7840.323.2021.MW(JW.) zakończył postępowanie odwoławcze umarzając je jako bezprzedmiotowe. Zaznaczył także, że z dniem 7 VI 2021 r. wstrzymane zostały terminy załatwiania spraw na okres 15 dni na zasadzie art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca określonym w art. 35 § 3 kpa, jak również w terminach wyznaczonych na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 lit.a kpa (do 27 IX 2021 r.) i art. 36 § 1 kpa (do 30 XI 2021 r.). Od momentu złożenia odwołania do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło około 5 miesięcy. Okresu tego nie pomniejsza zastosowanie przez wojewodę art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jak wynika z oświadczenia zawartego w odpowiedzi na skargę, przewidziane w powołanym przepisie wstrzymanie biegu terminów załatwienia sprawy obejmowało okres 15. dni liczonych od dnia 7 VI 2021 r., gdy tymczasem odwołanie wpłynęło dopiero w dniu 25 VI 2021 r. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie termin załatwienia sprawy odwoławczej wyznaczony w art. 35 § 3 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter przewlekłości i bezczynności w sprawie (aktywność procesowa organu przejawiała się głównie w przesyłaniu zawiadomień o wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy) oraz jej długość wynosząca około 5 miesięcy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i oplata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.