II OSK 2401/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 201/17 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie legalności budowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 201/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie legalności budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G. Wyrok zaskarżył w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał: 1. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności; 2. art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) przez ich niezastosowanie; oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji; 3. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu lub umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, a także, w razie umorzenia, kosztów za pierwszą instancję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako że skupia się na ustaleniach faktycznych, których ewentualne potwierdzenie się warunkuje możliwość skutecznego rozważenia pozostałych zagadnień, w szczególności kwestii o charakterze materialnym. Zdaniem skarżącego, naruszenie polega na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że w sprawach ze skarg na bezczynność stan faktyczny podlega ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1082/15). W uzasadnieniu omawianego zarzutu skarżący wskazał na następujące okoliczności: Po pierwsze, zdaniem skarżącego, WSA w Poznaniu wadliwie przedstawił zagadnienie ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na to, że potraktował wpływ decyzji kasacyjnej WWINB w dniu 31 lipca 2017 r., w taki sposób, jakby orzeczenie to było podaniem inicjującym nowe postępowanie administracyjne. Od razu należy jednak odnotować, że sam skarżący wskazał w skardze na bezczynność, że wnosi skargę "w związku z nierozpatrzeniem ponownym przez PINB w Krotoszynie legalności budynku gospodarczego z zadaszeniem na nieruchomości położonej w Krotoszynie przy ul. [...], na działce o nr 1486/1, po wydaniu decyzji przez WWINB, znak: [...], z dnia [...] lipca 2017 r." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził zaś, że okresem kontrolowanym w niniejszej sprawie jest okres od dnia 31 lipca 2017 r. (data wpływu do PINB w Krotoszynie decyzji kasacyjnej WWINB znak: [...], z dnia [...] lipca 2017 r.) do dnia 3 listopada 2017 r. (data wniesienia skargi na bezczynność). Po drugie, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący stwierdził, że w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. WWINB bardzo dokładnie wskazał jakie okoliczności organ powiatowy ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dodał, że decyzja WWINB była ostateczna, a więc wiążąca. Jego zdaniem, skoro okoliczności, wskazane przez skarżącego, zostały wyjaśnione przez WWINB, to sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki. W ramach art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestie te, odnoszące się do zakresu związania organu ponownie rozpatrującego sprawę decyzją kasacyjną, można połączyć z obowiązkiem podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśniania. Z obowiązku tego Sąd niewątpliwie, w sposób wymagany przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., wywiązał się. Natomiast omawiana część zarzutu odnosi się do trafności merytorycznej zaskarżonego wyroku. Takiego zarzutu nie można zaś skutecznie postawić z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego, trzeba zauważyć, że nie można utożsamiać okoliczności, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest, w myśl art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a., wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z mocą wiążącą ustaleń faktycznych podanych przez organ odwoławczy (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt VI.11). Przypomnieć warto utrwalony w orzecznictwie pogląd, za którym opowiada się skład orzekający w niniejszej sprawie, według którego, organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego. Skoro organ pierwszej instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet zatem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, formułuje oceny prawnomaterialne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia. Z tego też powodu, oceny w zakresie ustaleń faktycznych wyrażone w decyzji organu drugiej instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 718/16). Po trzecie, skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił zasadności wydania w dniu 2 listopada 2017 r. kolejnego zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego zaś, nie było przeszkód do wydania decyzji. Stwierdził, że zwłoka nie miała usprawiedliwionych podstaw. Są to także okoliczności odnoszące się do merytorycznej poprawności orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Po czwarte, wskazać należy, że także zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania związane jest z merytoryczną trafnością wyroku. Należy je omówić w związku z zarzutem naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zarzut ten jest bezzasadny. W stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. składa się trzech punktów, zawierających trzy dyspozycje. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeśli zatem, z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skażanemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, w dacie wyrokowania, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji. W tej mierze postępowanie podlegałaby umorzeniu gdyby Sąd ustalił, że organ przed załatwieniem sprawy pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. W sytuacji, w której Sąd przyjął, że PINB nie był bezczynny i brak było podstaw do wydania wyroku stwierdzającego zaistnienie bezczynności lub przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., oddalenie skargi w całości, a więc w odniesieniu do wszystkich żądań zawartych w skardze, nie naruszało prawa. Warunkiem umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest stan, w którym bezczynność ustała po wniesieniu skargi. Oznacza to, że warunkiem koniecznym zastosowania dyspozycji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest w odniesieniu do hipotezy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ustalenie, że przed wniesieniem skargi, organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. oraz art. 35 K.p.a. Ocena, czy trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, PINB nie pozostawał w bezczynności oraz nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, jest dokonywana w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe, zdaniem skarżącego, dokonanie oceny działania organu, a także art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu. W niniejszej sprawie ocenie, pod kątem wystąpienia zarzucanej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania podlegają czynności organu podejmowane po otrzymaniu przez PINB w Krotoszynie, w dniu 31 lipca 2017 r., decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Sąd szczegółowo przedstawił czynności dokonywane przez organ (PINB w Krotoszynie) po otrzymaniu akt sprawy z WWINB, w dniu 31 lipca 2017 r. Należy zgodzić się z oceną Sądu, że sprawa dotycząca zabudowy na działce nr 1486/1 miała charakter skomplikowany z uwagi na konieczność uzyskania z różnych źródeł dowodów (ustalenia kręgu świadków, odebrania od nich zeznań, przesłuchania stron i zlecenia nadesłania archiwalnej dokumentacji lotniczej). Organ aktywnie prowadził czynności procesowe i z powodu potrzeby prowadzenia postępowania w okresie dłuższym, niż termin dwóch miesięcy, wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy. W nowym terminie rzeczywiście doszło do zakończenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności PINB były istotne dla wyjaśnienia sprawy i zmierzały do wyjaśnienia sprawy. Podejmowanym czynnościom PINB nie można zatem zarzucić braku przydatności w prowadzonym postępowaniu. Konieczne było zbadanie legalności dwóch obierków budowlanych, wykonanych wiele lat temu. Do rozdzielenia spraw związanych z poszczególnymi obiektami (budynek gospodarczy i wiata) doszło po przeprowadzeniu czynności pozwalających na konkretyzację różnych stanów faktyczno-prawnych odnoszących się do tych obiektów. Został dotrzymany termin załatwienia sprawy. Nie można powiedzieć by działania organu nie zmierzały do załatwienia sprawy w możliwie krótkim terminie. Nie było więc podstaw do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że PINB w Krotoszynie dopuścił bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.