II SAB/Wr 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie odtworzenia dokumentów dotyczących postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego remont linii energetycznej nn i budowę stacji transformatorowej postanawia: odrzucić skargę. G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu W., zarzucając, że organ pozostaje bezczynny i opieszały w przedmiocie odtworzenia dokumentów dotyczących postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego remont linii energetycznej niskiego napięcia i budowę stacji transformatorowej. Skarżący podał, że w dniu 8 lipca 2013 r. wezwał starostę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia załącznika graficznego nr 2 do wydanego przez Burmistrza J. w dniu [...] 1994 r. "Wskazania lokalizacji nr 3/94", a następnie wezwał organ również do odtworzenia załącznika graficznego nr 1 do wydanej przez Burmistrza J. w dniu [...] 1994 r. decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Skarżący wskazał, że odtworzenie tych dokumentów jest niezbędne dla zakończenia postępowania w sprawie oceny zgodności z przepisami robót związanych z budową stacji transformatorowej, które prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w.. Odpowiadając na skargę Starosta Powiatu W. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i opisał szereg podjętych czynności związanych z poszukiwaniem (jak na razie bezowocnym) żądanych przez skarżącego dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd skargę odrzuca. Zdaniem sądu na wstępie należy zauważyć, że właściwość sądu administracyjnego określona jest w art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna wyłącznie w sprawach, w których organ działa w przedmiocie wydania: 1) decyzji administracyjnej; 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo 5) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy powiedzieć, że z twierdzeń skarżącego wynika, że postępowanie związane pośrednio z żądanymi dokumentami prowadzi powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jednak nie jest to organ tożsamy ze starostą. Starosta prowadzi zaś czynności zmierzające do odtworzenia żądanych dokumentów, jednak z doręczonych sądowi akt nie wynika, aby przed starostą toczyło się jakiekolwiek merytoryczne postępowanie administracyjne, które mogłoby zaowocować wydaniem któregokolwiek z aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że czynności, których na żądanie skarżącego w niniejszej sprawie dokonuje (czy też jak chce skarżący: których nie dokonuje) starosta pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego. W szczególności bowiem sąd nie byłby w stanie nakazać staroście podjęcia określonych czynności, skoro organ ten nie załatwia na obecnym etapie żadnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że działanie organu zmierzające do odtworzenia żądanych przez skarżącego dokumentów nie jest postępowaniem administracyjnym zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej. Twierdzenie to wynika z faktu, że organ prowadzący postępowanie administracyjne musi mieć ku temu podstawę znajdującą się w prawie materialnym, a wówczas postępowanie takowe kończy się decyzją administracyjną (art. 104 k.p.a.) lub postanowieniem (art. 123 k.p.a.). W niniejszej sprawie istotą żądania skarżącego jest to, aby organ odtworzył i dostarczył mu żądany przez niego dokument. Trudno więc powiedzieć, w jakiej formie miałoby się zakończyć "postępowanie" w tym przedmiocie. Nadto, skoro starosta nie prowadzi postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., to nie można stwierdzić, czy starosta zachował terminy załatwienia sprawy oraz w jakim terminie starosta miałby dokonać czynności żądanych przez stronę. Z tych właśnie względów sąd doszedł do przekonania, że starosta w omawianej sprawie nie mógłby wydać żadnego z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przywołać jeszcze warto tezę sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2013 r., w którym stwierdzono, że "Brak podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt" (sygn. akt II OSK 999/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo, że w niniejszej sprawie skarżący nie dąży do odtworzenia aktu nadania, ale innych dokumentów, teza NSA ma również zastosowanie, albowiem lektura Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak w tej ustawie przepisów regulujących odtworzenie akt czy poszczególnych dokumentów. Z tych względów sąd rozpoznający skargę nie może zaakceptować poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 456/11, orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego do odtwarzania akt i dokumentów przez organy administracji mają odpowiednie zastosowanie przepisy p.p.s.a. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, brak woli ustawodawcy w uregulowaniu tej kwestii nie pozwala na formułowanie idących w tym kierunku twierdzeń, bowiem byłoby to stosowaniem wykładni prawa contra legem (art. 1 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe sąd doszedł do wniosku, że żądanie skarżącego wysunięte wobec starosty, aby organ odtworzył wskazane przez stronę dokumenty sprzed 20 lat, nie zainicjowało postępowania mogącego się zakończyć się wydaniem jakiegokolwiek aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w powyższym przedmiocie jest niedopuszczalna. Stwierdzić bowiem należy, że skoro ewentualna "czynność odtworzenia dokumentu" nie podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to również ewentualna bezczynność organu przy dokonywaniu określonych czynności nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto czynność ewentualnego odtworzenia dokumentu nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co dodatkowo przesądza w niniejszej sprawie o niedopuszczalności skargi G. S. do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.