II SAB/Wr 17/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Ł. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie opróżnienia lokalu komunalnego z odpadów oraz przeprowadzenia dezynsekcji postanawia: odrzucić skargę. Skarga Ł. D. na bezczynność Prezydenta W. (dalej: organ) w sprawie opróżnienia lokalu komunalnego z odpadów oraz przeprowadzenia dezynsekcji została złożona w następujących okolicznościach. W dniu 16 I 2018 r. Ł. D. (dalej: skarżący) zwrócił się do organu o usunięcie lokatora nielegalnie zajmującego lokal komunalny przy ul. Z. we W., w którym gromadzi odpady powodując tym samym zagrożenie epidemiologiczno-sanitarne dla pozostałych mieszkańców budynku. Następnie pismem z 16 II 2018 r. skarżący zwrócił się ponownie do organu o udostępnienie dokumentacji technicznej lokalu nr [...], a w razie jej braku do przeprowadzenia niezbędnych kontroli i przedstawienie ich wyników mieszkańcom, udostępnienia notatek i raportów z wizji lokalnych przeprowadzonych w latach 2017-2018, opróżnienia lokalu ze zgromadzonych w nim odpadów, przeprowadzenia dezynsekcji, a także o wskazanie jednostki organizacyjnej Urzędu Miejskiego we W. właściwej w sprawie zadośćuczynienia i zwrotu kosztów postępowania przeprowadzonej we własnym zakresie dezynsekcji. Jednocześnie skarżący poinformował, że w razie dalszego unikania odpowiedzi przez organ sprawę skieruje do sądu. Następnie pismami z 23 V 2018 r. skarżący skierował do organu wezwanie przedsądowe ponawiając żądanie opróżnienia lokalu. W dniu 15 VIII 2018 r. drogą elektroniczną skarżący wystąpił do organu żądając zorganizowania spotkania polubownego z udziałem spółki A Sp. z o.o. zajmującej się zarządzaniem zasobem mieszkaniowym Gminy W., osób reprezentujących Gminę W. oaz zainteresowanymi lokatorami. Nadto pismem z 22 II 2019 r. skarżący wezwał A o podjęcie działań w przedmiotowej sprawie. Następnie skarżący złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu zarzucając mu naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 IX 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) przez zaniechanie utrzymania porządku w lokalu przy ul. Z. we W. art. 35 § 1- 3a oraz art. 36 § 1- 2 ustawy z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez brak załatwienia sprawy w ustawowych terminach i brak informowania o terminie ostatecznego załatwienia sprawy. Skarżący wniósł w skardze o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie opróżnienia spornego lokalu stanowiącego własność Gminy W. i zajętego bezprawnie przez lokatora gromadzącego odpady oraz przeprowadzenia dezynsekcji, wyznaczenie ostatecznego terminu 7 dni na załatwienie sprawy oraz ustalenie osób winnych naruszeniu terminu do załatwienia sprawy, a także o powzięcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości. W ocenie skarżącego organ udzielał jedynie zdawkowych odpowiedzi na składane kolejno przez niego pisma. Według skarżącego toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie eksmisji lokatora nie daje organowi podstawy do zaniechania działań w przedmiocie uporządkowania lokalu. Skarżący podkreślił, że ostatecznie organ wszczął postępowanie w grudniu 2017 r., jednak prowadzi je opieszale, pozorując przy tym swoje działania np. spryskując przez około 30 sekund odpady zalegające w lokalu nr [...]. Ostatecznie organ przerzucił odpowiedzialność na A Sp. z o.o., której w międzyczasie przypisano zadania zarządcze związane ze spornym lokalem, w wyniku czego zaprzestano informowania skarżącego o przebiegu sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając odrzucenie skargi organ wskazał, że Prezydent W. jako właściciel lokalu, na którym ciążą obowiązki określone w art. 5 ustawy o porządku i czystości w gminach nie jest uprawniony do załatwienia sprawy w drodze aktu administracyjnego, a zatem nie występuje w roli organu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Uzasadniając zaś oddalenie skargi przez Sąd organ wskazał, że zarzut bezczynności jest bezpodstawny, gdyż 5 V 2017 r. Gmina W. wystąpiła do Sądu Rejonowego [...] z powództwem przeciwko lokatorowi bezprawnie zajmującemu lokal nr [...] o opróżnienie, opuszczenie i wydanie tego lokalu. Skarżący był przez organ o tym informowany, występował nadto w sprawie jako świadek. Organ poinformował przy tym, że postępowanie nie zostało zakończone ze względu na zły stan zdrowia pozwanego. Ponadto organ poinformował, że 5 IV 2018 r. podczas oględzin lokalu stwierdzono znaczne ilości zalegających odpadów, przeprowadzona została dezynsekcja. Podstawiony został kontener, z którego lokator nie skorzystał. Organ zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o objęcie lokatora opieką specjalistyczną, w tym również w zakresie wysprzątania mieszkania. W dniu 5 II 2019 r. odbyło się komisyjne wejście do lokalu celem przeprowadzenia kontroli stanu technicznego mieszkania oraz ustalenia ilości odpadów. Lokator złożył oświadczenie, w którym zobowiązał się uporządkować lokal do 20 III 2019 r., czego jednak uczynił. W konsekwencji 28 III 2019 r. za jego zgodą wykonane zostały prace porządkowe polegające na usunięciu odpadów oraz przeprowadzono wstępną dezynsekcję. Całkowita dezynsekcja – z uwagi na stan zdrowia lokatora – zostanie wykonana w maju 2019 r. W ocenie organu z uwagi na to, że czynności polegające na oczyszczeniu lokalu zostały wykonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sformułowany w niej przedmiot bezczynności nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie działalności administracji publicznej. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Taka kontrola obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. W związku zaś z tym, że ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, jest negatywną przesłanką procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (vide: art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi. Treść art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) albo też gdy dotyczy ona niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje. Przedmiotem zaskarżenia skargą na bezczynność w niniejszej sprawie jest opróżnienie lokalu komunalnego z odpadów oraz przeprowadzenie dezynsekcji w związku z ciążącymi na Gminie W. jako właścicielu lokalu obowiązkami określonymi w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadmienić przy tym należy, że zakreślone w powyższym przepisie obowiązki związane są ze sferą działań faktycznych właścicieli nieruchomości. Zatem nawet w sytuacji, w której właścicielem lokalu, jak w niniejszej sprawie, jest podmiot publiczny – jednostka samorządu terytorialnego, to obowiązki wynikające z art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy nie mieszczą się w pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej. Obowiązki te mają bowiem charakter cywilnoprawny wynikający z przysługującego Gminie W. prawa własności do spornego lokalu. Reprezentujący Gminę W. Prezydent W. jako organ wykonawczy, jak słusznie zauważył pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, nie występuje zatem w przedmiotowej sprawie w roli organu administracji publicznej. Zauważyć należy, że gmina jest osobą prawną, która działa przez swoje organy. Na zewnątrz reprezentuje ją wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika wprost z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: usg). Prezydent miasta działa w imieniu jednostki samorządu terytorialnego zarówno w sferze zarówno publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej. To uprawnienie zostało uzupełnione w art. 46 ust. 1 usg, zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną osobą upoważnioną przez wójta. Zarządem mieniem komunalnym może zajmować się jednakże wyznaczony do tego podmiot, tak jak działająca na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta W. nr [...] z [...] spółka A działająca w imieniu i na rzecz Gminy W. Czynności z zakresu zarządu mieniem gminy nie podlegają jednakże kontroli sądowoadministracyjnej, również w zakresie negatywnym obejmującym przewlekłość względnie bezczynność. Nadmienić przy tym należy, że środkiem prawnym przysługującym właścicielowi nieruchomości w sytuacji zajmowania lokalu bez tytułu prawnego jest powództwo o opróżnienie lokalu i jego wydanie, tzw. powództwo windykacyjne, do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny. Na marginesie rozważań należy zauważyć, że rozpoznając sprawę Sąd nie doszukał się podstawy prawnej, która na gruncie prawa administracyjnego obligowałaby organ do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, co przesądzałoby o kompetencji tutejszego Sądu do przeprowadzenia kontroli, a zarazem o dopuszczalności skargi. Na pewno podstawy do oceny bezczynności organu nie może stanowić art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zauważyć bowiem należy, że skarga na bezczynność organu w przypadkach, w których z mocy ustawy działa on z urzędu jest niedopuszczalna. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest bowiem istnienie po stronie organu administracji publicznej obowiązku wydania decyzji, postanowień administracyjnych lub podjęcia innych aktów czy czynności. W sytuacji, w której organ działać może wyłącznie z urzędu, sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu w zakresie oceny istnienia lub nieistnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co nastąpiłoby gdyby uznać, skargę na bezczynność w takim przypadku za dopuszczalną. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że skarga na bezczynność organu w zakresie niepodjęcia czynności opróżnienia lokalu komunalnego oraz jego dezynsekcji nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Sąd nie znajduje również innych podstaw do objęcia bezczynności organu kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny jako sąd kontrolujący działalność administracji publicznej nie ma instrumentów prawnych do zobowiązania Prezydenta W. jako właściciela lokalu do jego opróżnienia z odpadów i przeprowadzenia dezynsekcji, czego domaga się skarżący. Nie ma również prawnej możliwości zobowiązania organu do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Z powyższych względów, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.