II SAB/Wr 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody D.; II. orzeka, że bezczynność Wojewody D. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz ukaranie Wojewody D. winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Nadto w przypadku uwzględnienia skargi skarżąca wniosła o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Skarżąca zażądała również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że w 2005 r. skarżąca złożyła podanie zawierające wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W dniu 28 sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła do organu drugiej instancji, czyli Ministra Skarbu Państwa, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] r. Minister Skarbu Państwa wydał postanowienie, w którym uznał zażalenie skarżącej za bezczynność za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy, pouczając jednocześnie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ. Skarżąca stwierdziła, że Wojewoda D. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia podania do dziś wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 KPA, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 KPA oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 KPA. Za uzasadniony w związku z tym należy uznać wniosek o ukaranie Wojewody D. winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 KPA. W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona stosownie do wykładni prawa dokonywanej przez sądy administracyjne (przykładowo wskazano cytat z wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2012, sygn. akt II OSK 321/12 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zdaniem skarżącej jest poza sporem, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności, a jego wszelkie tzw. działania są tylko i wyłącznie działaniami pozornymi w żaden sposób nie zmierzającymi do zakończenia sprawy i wydania decyzji. Wojewoda w niniejszej sprawie w żaden sposób nie jest w stanie wykazać, iż podjął działania celem zakończenia sprawy i wydania decyzji. Ponieważ działania wojewody wskazują, iż są to działania pozorne skarżąca wnosi o ukaranie go z powodu bezczynności maksymalną karą grzywny, jaką sąd administracyjny w niniejszej sprawie może zastosować. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że w dniu 30 grudnia 2005 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek G. S. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej podano, że Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił potwierdzenia, że G. S. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. S. nieruchomości w miejscowości [...], w byłym województwie w.. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem stan bezczynności, a sprawa została rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W związku z powyższym skarga winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy powiedzieć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do terminowego wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pamiętać bowiem należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nadto ustawa z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) nie wyłącza stosowania przepisu art. 35 k.p.a. W przypadku skargi na bezczynność, sąd administracyjny dokonując badania jej zasadności czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zdaniem sądu, istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Natomiast czynnościami tymi, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Najistotniejszym z tych działań jest kontrola wniosku inicjującego postępowanie, dalej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego, i wreszcie wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie w chwili wydawania wyroku jest już w obrocie prawnym decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. załatwiająca merytorycznie sprawę z wniosku G. S.. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 63). W świetle powyższego, należało postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności Wojewody D. umorzyć, o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niemniej umorzenie postępowania w powyższym zakresie nie oznacza, iż sąd administracyjny nie ma obowiązku zastosowania przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., który zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu przebieg czynności podejmowanych przez Wojewodę D. w omawianym postępowaniu wypełniał kryteria bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. odmówił stronie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Minister Skarbu Państwa wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po wydaniu decyzji przez Ministra Skarbu Państwa, akta administracyjne powróciły do Wojewody D. w dniu 11 maja 2012 r. (pismo: k. 129 akt administracyjnych). Dopiero po upływie 3 miesięcy od otrzymania akt sprawy, wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do dnia [...]r. – z uwagi na "jej skomplikowany charakter". Kolejno pismem z 13 sierpnia 2012 r. organ wystąpił do Konsulatu Generalnego RP w W. o udostępnienie dokumentów potwierdzających, że poprzednik prawny skarżącej był właścicielem nieruchomości położonej na W. oraz ponownie wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia dokumentów (pismo z dnia 10 października 2012 r.). Następnie wojewoda pismem z dnia 26 lutego 2013 r. wystąpił do pełnomocnika wnioskodawczyni o uzupełnienie wniosku w terminie 6 miesięcy i przedłożenie wymienionych w piśmie dowodów, informując, iż w sytuacji nieuzupełnienia braków dowodowych, stronie przysługuje prawo złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. W ocenie sądu, czynności organu w tym zakresie nie charakteryzowały się jednak niezbędną koncentracją i nie zmierzały bezpośrednio do załatwienia sprawy, ponieważ do wyznaczonej daty (30 marca 2013 r.) decyzji w sprawie nie wydano. Nadto organ przed dniem 30 marca 2013 r. nie wyznaczył także nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszono nie tylko art. 35 k.p.a., ale także art. 36 tej ustawy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ wojewódzki nie wydał decyzji bezpośrednio po upływie wyznaczonego stronie terminu 6-miesięcznego (pismo z 26 lutego 2013 r.), a o zakończeniu zbierania dowodów poinformowano stronę dopiero pismem z dnia 25 października 2013 r. Na skutek zażalenia strony na bezczynność akta przekazano Ministrowi Skarbu Państwa, który zwrócił je w dniu 16 grudnia 2013 r. Mimo, że od tego dnia organ miał jeden miesiąc na wydanie decyzji, to czynności tej dokonał dopiero w dniu [...] r. Analiza przedłożonych sądowi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że postępowanie przed Wojewodą D. prowadzone było w sposób, który skutkował tym, że organ w pewnych jego okresach pozostawał w bezczynności. Zdaniem sądu należy zauważyć, że mimo iż od otrzymania przez wojewodę akt po uchyleniu decyzji z 2011 r. w dniu 11 maja 2012 r. minęły 3 miesiące, organ dopiero wtedy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, którego i tak nie dochował. Zdaniem sądu w okresie tym organ pozostawał w bezczynności, ponieważ brak było po jego stronie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Kolejno organ popadł w bezczynność w okresie po upływie 6-miesięcznego terminu wyznaczonego pełnomocnikowi skarżącej do uzupełnienia dokumentów (pismo z 26 lutego 2013 r.), bowiem bezpośrednio po upływie wyznaczonego terminu, to jest w sierpniu 2013 r. również nie wydano decyzji, a o zakończeniu zbierania dowodów poinformowano stronę dopiero pismem z dnia 25 października 2013 r. Kolejnym przejawem trwania organu w bezczynności było niewydanie decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia 16 grudnia 2013 r. (zwrot akt od Ministra Skarbu Państwa), bowiem decyzję wydano dopiero w dniu [...] r. Zdaniem sądu działanie organu we wskazanych okresach, w których swoją bezczynnością organ przedłużał postępowanie, nie charakteryzowało się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Dostrzec należy oczywiście, że organ podejmował czynności polegające na korespondowaniu z Archiwum Państwowym we W. czy Konsulatem RP w W., jednak działania te nie zaowocowały szybkim i terminowym załatwieniem sprawy wniosku G. S.. Z tych względów sąd stwierdził, że Wojewoda D. naruszył art. 35 k.p.a. i dlatego należało stwierdzić bezczynność organu w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie sądu rozpoznającego skargę, bezczynność Wojewody D. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku wynika z przyjęcia przez sąd w składzie rozpoznającym skargę, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można byłoby mówić wówczas, gdyby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował czynności w postępowaniu administracyjnym i choć dopuścił się naruszenia prawa (bezczynności), to jednak nie czynił tego rażąco naruszając prawo. Organ prowadził korespondencję zarówno z różnymi instytucjami, jak i pełnomocnikiem skarżącej, i choć w niniejszej sprawie organ przepisy art. 35 k.p.a. wprawdzie naruszył, to naruszeniu temu nie można, zdaniem sądu, przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Powolność i mała sprawność organu w realiach niniejszej sprawy nie przybrała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wynikała z pasywności i bierności organu, ale z trudności, jakie sprawiało organowi załatwienie sprawy. Natomiast jeżeli chodzi o postulat skarżącej obejmujący wymierzenie organowi grzywny, należało zważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd może orzec w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przy wymierzeniu grzywny sąd bierze pod uwagę stopień winy organu w okolicznościach danej sprawy, lecz nie może pozostać bez wpływu i to, czy organ po wniesieniu skargi wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne. Sąd stwierdził więc, że skoro wymierzenie grzywny ma służyć zdyscyplinowaniu organu trwającego w bezczynności, a kontrolowane postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji przez wojewodę, to wymierzenie organowi grzywny stało się niecelowe. Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku), to należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd należało zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego od skargi. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji wyroku.