II SAB/Wr 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2016 r. skargi A. sp. z o.o. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie prowadzenia nielegalnych robót ziemnych i doprowadzenia dopływu wody do nieruchomości I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. do wydania aktu w przedmiocie wniosku "A. sp. z o.o." z dnia 12 grudnia 2008 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie w. grzywnę w wysokości 4000 zł (cztery tysiące złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim na rzecz A. sp. z o.o. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka A. sp. z o.o. (powoływana dalej także jako: spółka lub skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiece wałbrzyskim (dalej: PINB), zarzucając termu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy robót ziemnych i doprowadzenia dopływu wody. W ten sposób formułując zarzut skargi jej autor wniósł: 1) zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r. Prezes Zarządu Spółki "A." obecnie "A." R. W. powiadomił PINB, że na działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. W. w W. należącej do spółki bez jej zgody, zostały nielegalnie przeprowadzone roboty ziemne i doprowadzony dopływ wody do nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...], przez P. S. oraz J. G.. Według strony skarżącej, do dnia dzisiejszego PINB nie wykonał żadnej czynności procesowej w związku ze złożonym wnioskiem, pozostawiając go bez rozpatrzenia. Organ I instancji w swojej bezczynności nie nadał nawet sygnatury akt do sprawy. Do skargi skarżąca spółka dołączyła kopię zażalenia z dnia 4 maja 2016 r. skierowanego do DWINB na bezczynność PINB w sprawie nielegalnie przeprowadzonego dopływu wody i robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...], położonej przy ul. W. w W., a także na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego z wniosku spółki z dnia 12 grudnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku w dniu 12 grudnia 2008 r., podjął działania wyjaśniające związane z wykonywaniem robót na dz. nr [...] na granicy z działka nr [...]. Uznał, że podjęte działania przez R. W. przyniosły rezultat, gdyż te roboty nie były wykonywane w związku z czym nie było przedmiotu postępowania. Wskazał, że w dniu 19 maja 2016 r. pracownik inspektoratu, w obecności przedstawiciela Gminy W., przeprowadził wizję w terenie, która potwierdziła, że na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (dawniej działka nr [...]) sąsiadujących z działką nr [...] (należącą do A. Sp. z o.o.) nie ma żadnej studni ani rowu. Stwierdzono, że teren działek jest porośnięty roślinnością typową dla łąk. Wyjaśniono również, że działka nr [...] własność P. S. i J. G. została podzielona na działki o numerach: [...], [...], [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] są obecnie własnością B. s/c z/s we W.. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, podjęte w sprawie czynności potwierdziły brak wykonywania robót ziemnych obejmujących realizację dopływu wody i innych prac z tym związanych na granicy bezpośrednio ze sobą sąsiadujących działek tj. [...] (własność A.) i działki [...]( wyodrębnionych po podziale na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna i mapa na której brak jest spornych urządzeń (studni i rowu), co dowodzi, że ich nie wykonano w roku 2008 nie ma ich do chwili obecnej. Dlatego też skarżony organ wnosi o oddalenie skargi. W piśmie przygotowawczym z dnia 11 lipca 2016 r. skarżąca spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, wskazując, że PINB od dnia 12 grudnia 2008 r. do dnia wniesienia odpowiedzi na skargę nie dokonał żadnej czynności w postępowaniu administracyjnym zgodnie z K.p.a., tym samym uchybiając art. 28, art. 50 § 1, art. 61 § 1 i 4, art. 67 § 1 i 2 pkt. 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 2, art. 86, art. 104 § 1 i 2 i innym, jak również art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Skarżąca spółka zawnioskował również o przyjęcie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. istotnych dowodów w sprawie, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci: oświadczenia z dnia 8 lipca 2016 r. J. S. i M. G.; dokumentacji fotograficznej z dnia 8 lipca 2016 r.; szkicu sytuacyjnego; wniosku skarżącej z dnia 3 czerwca 2016 r. wraz z pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. o znaku [...] Starosty W.. Na poparcie stawianych zarzutów i wnoszonych wniosków skarżąca spółka przedstawiła obszerne uzasadnienie. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r. stanowisko w sprawie wyraził PINB w powiecie wałbrzyskim. Uzupełniając udzieloną odpowiedź na skargę organ wskazał, że pismo datowane na dzień 12 grudnia 2008 r. - inicjujące korespondencje nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego lecz informacja o zamiarze prowadzenia robót, od których realizacji odstąpiono po interwencji, o czym pisze R. W., tu cyt. "zabroniłam wszelkich prac i wkładania rur oraz ich zasypywania", "zadzwoniłam na policję w G. o pomoc, pracownik z koparki natychmiast odjechał". Organ wyjaśnił również, że dopiero po otrzymaniu skargi w obecności przedstawiciela Gminy W. przeprowadził oględziny, w aktualnym stanie prawnym, w wyniku czego stwierdzono, że na obszarze działek sąsiadujących z działką [...], będących obiektem zainteresowania skarżącej nie ma żadnej studni ani rowu. W świetle tych ustaleń, badając sprawę z okresu pisma PINB przyjął, że podjęte działania przez R.W. przyniosły rezultat, nie przystąpiono do robót ziemnych związanych z wykonaniem odpływu wody. Roboty na działce nr [...] nie były wykonane, w związku z czym nie było przedmiotu postępowania. Dalego też, w ocenie skarżonego organu, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Z powodu braku przedmiotu i wobec braku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (pismo z dnia 12 grudnia 2008 r. jest jedynie relacją z działań powodujących nie przystąpienie do robót budowalnych), nie można było podjąć rozstrzygnięcia w formie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - określanej dalej jako k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Składu orzekającego w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., co wynika z przesłanej wraz ze skargą kopi zażalenia z dnia 4 maja 2016 r., skierowanego do DWINB na bezczynność PINB w powiecie wałbrzyskim w sprawie nielegalnie przeprowadzonego dopływu wody i robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...]. Oceniając w tym zakresie dopuszczalność skargi na bezczynności, przyjdzie zaakceptować stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowym (vide: postanowienie NSA z dnia 13 lipca 2016r., I OSK 3044/15, uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16), że spółka składając skargę następnego dnia po złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, spełniła warunek z art. 53 § 2 p.p.s.a. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się, że skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, nie czekając na doręczenie postanowienia organu wyższej instancji. Skarżąca spółka ma także interes prawny do zaskarżenia bezczynności organu w zakresie zbadania legalności wykonywania tychże robót, ponieważ jest właścicielem znajdującej się w pobliżu realizowanej inwestycji działki nr [...] w miejscowości W.. W sprawie jest również bezspornym, że w dniu 12 grudnia 2008 r. A. sp. z o.o. (obecnie: A. sp. z o.o.) złożyła do PINB w powiecie wałbrzyskim zawiadomienie o tym, że na działce nr [...], zlokalizowanej przy ul. W. w W. należącej do spółki bez jej zgody, zostały nielegalnie przeprowadzone roboty ziemne i doprowadzony dopływ wody do nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...], przez P.S. oraz J. G.. Pismo skarżącego nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją ze strony organu nadzoru budowlanego. Na powyższym opisie można byłoby zakończyć referowanie stanu faktycznego sprawy, ponieważ jakiekolwiek czynności procesowe w sprawie zostały podjęte dopiero po złożeniu przez spółkę skargi, tj. w dniu 19 maja 2016 r. - bliżej nieokreślona osoba – nieczytelny podpis (można się domyślać, że jest to pracownik powiatowego inspektoratu), przeprowadziła w obecności pracownika urzędu Gminy W. wizję w terenie, podczas której – jak wynika ze znajdującej się w aktach notatki służbowej- nie stwierdziła żadnej studni ani rowu wykopanego w okolicach działki [...], będącej własnością spółki A. sp. z o.o. Z tej czynności sporządzono dokumentację fotograficzną. Powołanie się na brak robót ziemnych obejmujących wykonanie dopływu wody i innych prac z tym związanych na granicy bezpośrednio ze sobą sąsiadujących działek tj. [...] i [...], dało podstawę do wyrażenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – stanowiska o odrzuceniu skargi (tak na jej wstępie), aby pod koniec, wnosić o jej oddalenie. W tym miejscu podnieść trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Z przedstawionego wyżej opisu wynika, że tak się jednak w niniejszej sprawie nie stało. Bezczynność PINB w niniejszej sprawie trwała ponad siedem lat. Przez ten okres organ nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania i załatwienia wniosku. Organ nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 36 k.p.a., nie informował stron o terminie załatwienia sprawy, a także o przyczynach jej niezałatwienia z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu jej załatwienia. W świetle powołanych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, i art. 35 k.p.a. PINB w powiecie w., przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko o braku opisanych we wniosku z dnia 12 grudnia 2008 r. urządzeń (studni i rowu), powinien wyrazić w formie procesowej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku, winny być przedmiotem pytania kierowanego do strony. Spóźnionym, a przede wszystkim nie przewidzianym w przepisach prawa jest wyrażanie stanowiska w sprawie w pismach składanych w postępowaniu sądowym. Organ administracji miał zatem obowiązek (po dniu 11 kwietnia 2011 r.) przede wszystkim rozważyć przesłanki opisane w art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. (przepisu obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011r.), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie przesądzając zatem występowania w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 61a k.p.a., jednakże w razie ich zaistnienia przepis powyższy winien być zastosowany, PINB posiada przewidziane w k.p.a. możliwości właściwego rozpoznania pisma z dnia 12 grudnia 2008 r. Za prawidłową formę załatwienia sprawy nie może być potraktowana odpowiedź na skargę i późniejsze pisma procesowe. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana bezczynność, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wydanie aktu w zakresie w przedmiocie wniosku A. sp. z o.o. z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie prowadzenia nielegalnych robót ziemnych i doprowadzenia dopływu wody do nieruchomości trwa już ponad osiem lata (pkt II wyroku). Za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd ustalił jej wysokość na kwotę 4000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem Składu orzekającego, wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do opieszałości w załatwieniu sprawy. Jak wskazuje się w doktrynie, instytucja nałożenia grzywny od organu pełni w głównej mierze funkcję prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, nie zaś kompensacyjną. Z tego powodu Sąd wskazaną w wyroku sumę uznał za odpowiednią. Z tych powodów, Sąd na podstawie wskazanego art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w pkt III sentencji wyroku orzekł o wymierzeniu grzywny. Zasądzając w pkt IV sentencji wyroku od PINB na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.