II SAB/Wr 2/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego – instalacji urządzeń technicznych, w tym instalacji radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych stacji bazowej, I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z [...] XI 2020 r. A sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta W. z [...] X 2019 r. (Nr [...]) odmawiającej skarżącej udzielenia pozwolenia na przebudowę stacji bazowej. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu [...] XI 2019 r. wpłynęło do wojewody odwołanie skarżącej wraz z aktami administracyjnymi organu I instancji. Pismem z [...] III 2020 r. wojewoda wezwał skarżącą do sprecyzowania treści odwołania i wskazania, w czyim imieniu jest wniesione (odpowiedź wpłynęła do wojewody w dniu [...] III 2020 r.). Pismem z dnia [...] XI 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie kwestionując bezczynność wojewody. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: zobowiązania wojewody do wydania decyzji odwoławczej w terminie 1. miesiąca, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej odrzucenie zaznaczając, że ponaglenie wniesione przez skarżącą kwestionowało bezczynność, podczas gdy skarga dotyczy przewlekłości. Pismem procesowym z [...] I 2021 r. wojewoda poinformował o wydaniu decyzji odwoławczej w sprawie, tj. decyzji z dnia [...] I 2021 r. ([...]), przesyłając ją załączeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nie było podstaw do odrzucenia skargi jako wniesionej bez uprzedniego wyczerpania przedsądowych środków zaskarżenia. Jak wynika z art. 53 § 2b ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "ppsa", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu "ponaglenia" do właściwego organu. W świetle powołanego przepisu nie ma znaczenia, czy w ramach ponaglenia kwestionowana jest bezczynność, przewlekłość czy też jedno i drugie jednocześnie. Sama okoliczność zakwestionowania przez stronę przed organem jego opieszałości jest wystarczająca do uznania, że warunek dopuszczalności skargi z art. 53 § 2b ppsa został spełniony. Sąd zaznacza przy tym, że w judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b ppsa rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 IX 2018 r., II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W rezultacie skargę należało uznać za dopuszczalną i rozpatrzyć merytorycznie. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 V 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 V 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 XI 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz określonych w art. 35 i art. 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie wojewody wykazywało cechy przewlekłości. Co istotne z perspektywy instytucji przewlekłości, pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte po upływie ponad 3. miesięcy od wpływu odwołania wraz z aktami. Po przeprowadzeniu tych czynności nastąpił kolejny okres opieszałości wynoszący 8 miesięcy. Odliczając nawet okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 III do 23 V 2020 r.) oraz okres niezbędny dla dokonanych wcześniej czynności procesowych stwierdzić należy, że do chwili wniesienia skargi okres przewlekłości wynosił około 8 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie wojewody do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Dla przykładu braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa wskazuje długość trwającego postępowania odwoławczego przekraczająca kilkakrotnie maksymalne terminy ustawowe i zasadniczo statyczny charakter przewlekłości (brak jakichkolwiek czynności przez okres 11. miesięcy). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.