II SAB/Wr 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Wójta Gminy J.S. w przedmiocie doręczenia do organu wyższego stopnia zażalenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 31 marca 2010r. A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy J.S. polegającą na zaniechaniu doręczenia do organu wyższego stopnia zażalenia strony z dnia 26 listopada 2009r. na cyt. "postanowienie" Wójta Gminy J.S. z dnia 6 listopada 2009r., Nr [...], którym odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych numerami: 316, 319, 333. Skarżący wniósł o wyznaczenie terminu Wójtowi Gminy J.S. do załatwienia sprawy, o zarządzenie ustalenia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, o podjęcie środków zapobiegających naruszenie terminów załatwienia sprawy w przyszłości, o ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i ich ukarania oraz zasądzenie kosztów procesu od organu. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Wójt Gminy J.S. z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 333 i 334, położonymi w J.S., stanowiących własność Gminy. Mimo, że w postępowaniu w którym powołano geodetę - ustalono, iż granice mają inny przebieg niż jest to faktycznie, to Wójt zaniechał dalszych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i prawnego działek oznaczonych numerami: 333, 334, 315, 316, 318 i 319. Zdaniem skarżącego, kolejną czynnością Wójta winno być wydanie postanowienia w przedmiocie rozgraniczenia działek, a której to czynności Wójt zaniechał, zwłaszcza, że biorący udział w postępowaniu w przedmiocie przebiegu granic E.M. nie zaakceptował punktu granicznego pomiędzy działkami nr 316, 319 oraz drogą nr 333. Natomiast pismem z dnia 6 listopada 2009r., nr [...] organ orzekł, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu przeprowadza się tylko wtedy, gdy potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenie. Pismo to skarżący przyjął jako rozstrzygnięcie organu i mimo braku pouczenia o środkach jego zaskarżenia w dniu 26 listopada 2009r. wniósł zażalenie, przyjmując, że jest to postanowienie. Zdaniem skarżącego w powyższym stanie skarga jest konieczna, ponieważ to nie do Wójta Gminy J.S. należy ocena, czy zażalenie strony jest na postanowienie, lecz organ ten ma jedynie obowiązek doręczyć zażalenie adresatowi i dołączyć do niego pisemne stanowisko organu. W tym przypadku pismem tym jest odpowiedź doręczona stronie z dnia 7 grudnia 2009r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J.S. wskazał, że konflikt międzysąsiedzki pomiędzy A.B. a T. i E.M. toczy się od wielu lat i początkowo dotyczył spraw związanych z gospodarowaniem przez obie strony stawami hodowlanymi ulokowanymi na sąsiednich działkach. Od 2003r. konflikt ten przerzucony została również na drogę gminną stanowiącą dojazd od posesji Państwa M., którzy kwestionowali lokalizację ogrodzenia nieruchomości A.B. oraz usytuowanych w narożnikach jego działek słupków ograniczających możliwość poruszania się tą drogą pojazdów samochodowych, szczególnie ciężarowych. Mając na względzie możliwość złagodzenia konfliktu i ustalenia, czy w/w ogrodzenie i słupki naruszają własność osób trzecich, Wójt Gminy J.S. postanowił na koszt Gminy dokonać okazania granicy dróg gminnych oznaczonych numerami działek nr 333 i 334 w J.S. na odcinku graniczącym działkami nr 315, 316, 317, 318 oraz 319. Zlecenie wykonania takich prac zostało wydane w dniu 22 stycznia 2009r. dla uprawnionego geodety P.C., który czynności te wykonał w dniu 16 czerwca 2009r.. Jak wynika z zapisów w protokole z okazania granic Państwo M. nie zaakceptowali położenia jednego punktu granicznego podnosząc fakt, iż ten punkt ustabilizowany jest kamieniem granicznym usytuowanym w innym miejscu. A.B. ustalenia zaakceptował i dokonał przesunięcia ogrodzenia, które jak się okazało zlokalizowane było w pasie drogi gminnej. Próbując wyjaśnić rozbieżność lokalizacji, kwestionowanego przez Państwa M., punktu granicznego organ I instancji zwrócił się pismem nr [...] z dnia 29 lipca 2009r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J.G. z prośbą o wskazanie, który z punktów granicznych jest usytuowany prawidłowo. Ośrodek nie potwierdził prawidłowości pomiarów, ani też nie wskazał na prawidłowe usytuowanie któregoś ze spornych punktów, a jedynie wskazał na możliwość przeprowadzenia rozgraniczenia, które jednoznacznie rozstrzygnęłoby kwestię prawidłowej lokalizacji tego punktu. Informację dotyczącą możliwości przeprowadzenia takiego postępowania na wniosek i koszt strony w postaci zwykłego pisma informacyjnego otrzymały obydwie strony konfliktu. W dalszej części odpowiedzi na skargę, Wójt potwierdził, że A.B. złożył w dniu 26 listopada 2009r. pismo zatytułowane jako "zażalenie na postanowienie Wójta Gminy o odmowie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości" adresowane do Wojewody, wyjaśniając, że żadne postępowanie w sprawie rozgraniczenia nie było wówczas prowadzone. Nie było żadnego wniosku w przedmiocie tej sprawy, a tym samym nie mogło być mowy o odmowie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie. "Zażalenie" dotyczy w ocenie organu - zwykłego pisma informacyjnego o możliwości złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Na pismo to nie przysługuje zażalenie. Nadto organ wyjaśnił, że w dniu 21 grudnia 2009r. A.B. wystąpił do Rady Gminy J.S. z wnioskiem o nakazanie Wójtowi nadania biegu zażaleniu z dnia 26 listopada 2009r. lub też nakazanie Wójtowi wydanie postanowienia w miejsce w/w pisma informacyjnego, jak również wezwanie Wójta do złożenia wyjaśnień, podjęcia uchwały przez Radę Gminy oraz poinformowanie strony o posiedzeniu Rady. W/w wniosek uznany został za skargę na czynności Wójta i był przedmiotem analizy przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy a następnie na sesji Rady Gminy w dniu 3 marca 2010r.. A.B. został zaproszony na w/w sesję Rady Gminy i w niej uczestniczył. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w dniu 3 marca 2010r. w sprawie skargi A.B. na Wójta Gminy J.S., w której uznała ją za bezzasadną, a podjęte dotychczas działania w sprawie określenia przebiegu granicy drogi gminnej za wystarczające. W dalszej części, Wójt Gminy wskazał, że stosownie do postanowień art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza wójt gminy z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wszczęcie postępowania rozgraniczającego z urzędu przeprowadza się jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Organ podkreślił, że żaden z zainteresowanych nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wszczęcie zaś takiego postępowania z urzędu nie znajduje w ocenie organu uzasadnienia, gdyż przebieg granicy pomiędzy drogą gminną a działkami nr 316 (własność A.B.) i nr 319 (własność Państwa M.) jest niesporny. A.B. przesunął ogrodzenie swojej działki w dniu okazania granic do wskazanej przez geodetę granicy. Działka nr 319 od strony drogi gminnej nie jest ogrodzona i pas drogowy nie jest zajęty. Ustalenia geodety dokonującego okazania granic wskazują, że granica pomiędzy działka nr 316 a nr 319 może mieć inny przebieg niż wykonane między tymi działkami prowizoryczne ogrodzenie. Z powyższego wynika – zdaniem organu – że droga gminna nie jest zajęta przez właścicieli działek sąsiednich, a możliwość poruszania się tą drogą w żaden sposób nie jest ograniczona. Zatem wszczęcie z urzędu postępowania o rozgraniczenie jest całkowicie nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, wniesiona skarga na bezczynność jest w ocenie organu całkowicie nieuzasadniona, gdyż wszczęcie postępowania o rozgraniczenie w tym wypadku może mieć miejsce jedynie na wniosek strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (§ 2 art. 52). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wójta Gminy J.S. polegającej na zaniechaniu przesłania zażalenia skarżącego z dnia 26 listopada 2009r. adresowanego do Wojewody, a złożonego w związku z doręczeniem skarżącemu pisma Wójta Gminy J.S. z dnia 6 listopada 2009r., nr [...] – nazywanego przez skarżącego postanowieniem. Podkreślić w tym miejscu należy, że czynność przesłania przez organ I instancji zażalenia /odwołania/ organowi II instancji, jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, wyczerpującym zapis art.3 § 2 pkt.4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanie zażalenia /odwołania/ stanowi bowiem czynność, od której uzależniona jest realizacja prawa strony do rozpatrzenia wniesionego przez nią zażalenia /odwołania/ przez właściwy organ II instancji / por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 27 października 2005r., sygn. akt II OSK 1133/05, publ. OSP 2006/7-8/83/. Jednakże stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - w razie nie załatwienia sprawy w terminie, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika natomiast, by skarżący przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu składał zażalenie na bezczynność Wójta Gminy J.S. do organu wyższego stopnia w rozumieniu cyt. wyżej art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt.1 k.p.a.. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. w związku z art. 17 pkt.1 k.p.a. jest zaś warunkiem do skutecznego wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu administracji publicznej. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący warunku tego nie spełnił. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niewątpliwie przyczyną taką jest niewyczerpanie środków zaskarżenia – tu wniesienie zażalenia na bezczynność organu w trybie w/w art. 37 k.p.a., które służy zakwestionowaniu przez legitymowany podmiot bezczynności organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do podjęcia określonego działania przez organ będący w tej bezczynności. Należy zauważyć, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 21 grudnia 2009r., w którym wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy J.S. nadania biegu zażaleniu z dnia 26 listopada 2009r., jednakże nie wyczerpuje ono trybu określonego w art. 37 k.p.a.. Istotne jest przy tym, że pismo to, zatytułowane przez skarżącego " Wniosek" zostało skierowane do Rady Gminy w J.S., która – traktując to pismo jako tzw. skargę powszechną - w dniu 3 marca 2010r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie skargi A.B. na Wójta Gminy J.S., powołując w podstawie prawnej przepis art. 229 pkt 3 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Nadto nadmienić jedynie należy, że odrzucenie w niniejszej sprawie skargi, z powodu braku zgłoszenia zażalenia określonego w art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art.17 pkt. 1 k.p.a., nie stanowi przeszkody do skorzystania przez A.B. z możliwości ponownego wniesienia przez skarżącego do Sądu skargi na bezczynność Wójta Gminy J.S., jednakże po wcześniejszym /uprzednim/ wniesieniu zażalenia na bezczynność tego organu do organu wyższego stopnia.