II SAB/Wr 21/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 marca 2015 r. K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. polegającą tu. cyt.: na nierozpatrzeniu do dnia dzisiejszego pisma z dnia 12 lutego 2008 r. i z dnia 14 października 2014 r.". Zarzucona organowi administracji bezczynność miałaby dotyczyć postępowania dotyczącego potwierdzenia K. C., W.C. i W.C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżącą wskazał, że wnosi skargę "w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I KZP 14/14". Ponadto wyjaśniła, że "pomija drogę służbową, ponieważ złożona dokumentacja, była już rozpatrywana przez Ministra Skarbu, który nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym przez podległy mu Urząd Wojewódzki we W.". Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł jej odrzucenie, argumentując, że skarżąca nie wyczerpała trybu wskazanego w art. 37 k.p.a. Autor odpowiedzi na skargę przedstawiając przebieg postępowania w sprawie do której odnosi się skarga wyjaśnił, że w dniu 12 grudnia 2007 r. do Wojewody wpłynął wniosek K.C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. nieruchomości we L.. W toku postępowania wniosek w tej samej sprawie złożyli również L.C. oraz W.C.. Powyższa sprawa została zakończona ostateczną decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r. potwierdzającą wnioskodawcom prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. nieruchomości we L.. W dniu 26 lutego 2014 r. do Wojewody wpłynęło pismo K.C., W.C. i W.C. (podpisane jedynie przez pierwszą z powyższych osób), w którym wnieśli o rozpatrzenie drugiej części wniosku złożonego w dniu 12 grudnia 2007 r., dotyczącej rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. R. odrębnych nieruchomości w S. i L.. Wojewoda wyjaśnił, że ponowna analiza wniosków dotyczących sprawy zarejestrowanej pod numerem [...] wykazała, że K. C., L.C. oraz W.C. wnieśli o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wskazali przy tym, by ich żądanie dotyczyło również innej nieruchomości, w tym pozostawionej przez E. R.. Powyższą ocenę potwierdził Minister Skarbu Państwa, który postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za bezzasadne, ponieważ z akt sprawy wynikało jednoznacznie, że postępowanie prowadzone z wniosków K.C., W.C. oraz L. C., które wpłynęły do Wojewody D. odpowiednio dnia 12 grudnia 2007 r., 25 lutego 2008 r. oraz 26 marca 2008 r. zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody D. z dnia 9 sierpnia 2012 r. obejmującą całość żądania stron. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, dopiero pismo K.C., W.C. i W.C. z dnia 23 lutego 2014 r. (data wpływu 26 lutego 2014 r.), w którym wnoszą o rozpatrzenie wniosku w zakresie przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi wniosek o wydanie decyzji we wskazanym w piśmie zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd odrzuca skargę. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga do sądu może dotyczyć bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, a zatem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach: decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W realiach niniejszej sprawy postępowanie przed Wojewodą D., którego dotyczy skarga, toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi przez Wojewodę D., przedłożone przez skarżącą w dniu 12 lutego 2008 r. dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył również E. R.. Wprawdzie, część z przedłożonych wówczas kserokopii dokumentów dotyczyła nie tylko mienia pozostawionego przez A. R. ale także przez jego małżonkę E. R. i odnosiła się do odrębnych nieruchomości w S. i L., niemniej jednak przyjdzie stwierdzić, że aby takie dokumenty mogły stać się podstawą do wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, koniecznym jest złożenie stosownego wniosku. Jedyne postępowanie jakie toczyło się z udziałem skarżącej przed Wojewodą D., zostało zainicjowane jej wnioskiem z dnia 12 grudnia 2007 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. nieruchomości we L. przy ul. Z. [...]. W toku w ten sposób zainicjowanego postępowania odrębne wnioski złożyli również L.C. (k. 34 akt) oraz W.C. (k. 29). W aktach sprawy znajdują się również oświadczenia wnioskodawców złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, w których w polu odnoszącym się do wskazania pierwszego miejsca zamieszkania właściciela pozostawionej nieruchomości wskazano A. R. (k. 6, 27, 33 akt). W tak określonym pod względem podmiotowym i przedmiotowym postępowaniu Wojewoda informował wnioskodawców o nowych terminach załatwienia ich wniosków. Ponadto, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. – wydanym na podstawie 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawców wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 22 tej ustawy. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zainicjowane wnioskiem z dnia 12 grudnia 2007 r. postępowanie dotyczy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. nieruchomości położonej we L. przy ul. Z. [...]. Także sporządzony dla potrzeb postępowania operat szacunkowy określał wartość rynkową jedynie tej nieruchomości. Zakres prowadzonego w ten sposób postępowania nie był kwestionowany przez wnioskodawców. Z lektury adresowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pisma z dnia 21 grudnia 2011 r. zatytułowanego: "zażalenie" (odrzuconego postanowieniem tut. Sądu z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 2/12), jak i skierowanego do Ministerstwa Skarbu Państwa pisma z dnia 23 lipca 2012 r. zatytułowanego: "skarga na opieszałość i przewlekłe załatwienie sprawy przez Wojewodę D.", nie wynika aby wnioskodawcy wskazywali na brak objęcia przedmiotem postępowania również nieruchomości należących do E. R.. Zakończeniem w ten sposób prowadzonego postępowania, była wydana w dniu 9 sierpnia 2012 r. decyzja stwierdzająca, że L.C., K. C. i W. C. są osobami, którym jako spadkobiercom i następcom prawnym przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. R.. Powyższej decyzji nie kwestionowała żadna ze wskazanych osób i w związku z czym stała się ostateczna z dniem 5 września 2012 r. Dopiero przy piśmie z dnia 23 lutego 2014 r. wnioskodawcy zwrócili się do Wojewody D. o rozpatrzenie, tu cyt." "drugiej części wniosku złożonego w dniu 12 grudnia 2007 r. zarejestrowanego pod nr D-36/08 dotyczącego majątku pozostawionego w S. i L. przez babcię E. R.". W tak przedstawiającym się stanie sprawy, jeżeli skarżąca uważa, że wniosek z dnia 12 grudnia 2007 r. wraz z załącznikami złożonymi przy piśmie z dnia 12 lutego 2008 r. dotyczył także mienia pozostawionego przez E. R. w S. i L. i w tym zakresie powinno być prowadzone stosowne postępowanie administracyjne, to przyjdzie stwierdzić, że skarżąca dała temu wyraz dopiero przy piśmie z dnia 23 lutego 2014 r. We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie z dnia 12 grudnia 2007 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że oczekuje wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej po A. R.. Dała temu wyraz w dołączonym do tego wniosku oświadczeniu wnioskodawcy o miejscu zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Również pozostałe strony w złożonych w trakcie prowadzonego postępowania wnioskach, oświadczeniach oraz zeznaniach wyraźnie wskazały, że ubiegają się wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami wyłącznie przez A. R.. W takiej sytuacji, organ administracji publicznej dysponując niebudzącymi wątpliwości co do treści dowodami nie mógł przypisywać im znaczenia, jakie z nich nie wynikało. Nie mógł zatem domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Tylko wówczas, gdy pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ mógł wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszym przypadku, wnioski, oświadczenia oraz zeznania stron są jasne i nie budzą wątpliwości, to brak jest podstaw do działania organu i wzywania stron do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2257/12). Również w przypadku pisma złożonego w dniu 12 lutego 2008 r. intencje skarżącej nie mogły być przedmiotem domysłów. Z treści tego pisma wynikało, że stanowi ono jedynie uzupełnienie wniosku z dnia 12 grudnia 2007 r. Pismo to nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego przez E. R.. Tak też zostało potraktowane przez organ administracji. Brak jest przy tym podstaw do czynienia organowi administracji zarzutów, że ten nie zweryfikował powodów, dla których wśród złożonych wówczas kserokopii dokumentów, znalazły się również dokumenty odnoszące się do E. R.. Powyższe stanowisko w pełni koresponduje z przywołanym powyżej poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r. Rozpatrując skargę dotyczącą bezczynności w zakresie rozpatrzenia pisma z dnia 12 lutego 2008 r. przyjdzie również zauważyć, że przez cały okres prowadzenia postępowania, skarżąca poza przedłożeniem wskazanych dokumentów, nie poddała w wątpliwość prawidłowość zakresu podmiotowego prowadzonego postępowania. Trudno zatem oczekiwać aby organ prowadzący postępowanie sam poddawał pod wątpliwość jego zakres. Przyjąć zatem należy, że z momentem wydania przez Wojewodę D. ostatecznej decyzji z dnia 9 sierpnia 2012 r. potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. nieruchomości we L., przestał istnieć stan sprawy, w którym można uznać, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, poprzez złożenie zażalenia z dnia 23 lipca 2012 r. na niezałatwienie w terminie sprawy. Postępowanie to jest już ostatecznie zakończone, a w takim przypadku ingerencja w trybie skarżenia bezczynności w innej sprawie nie jest dopuszczalna. W takim przypadku, niewyczerpanie przez skarżącą środka zaskarżenia uregulowanego w art. 37 k.p.a., czyni niedopuszczalną skargę na bezczynność Wojewody w zakresie rozpoznania wniosku dotyczącego majątku pozostawionego przez E. R.. Dopiero zatem wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (tj. przed organami administracji publicznej) może otworzyć skarżącej drogę do ewentualnego złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody w opisanej na wstępie sprawie. Dodatkowo należy także wskazać, że bezczynność Wojewody D. w zakresie nierozpatrzenia skierowanego do tego organu pisma z dnia 14 października 2014 r. zatytułowanego" "Skarga na bezczynność" nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Taktując bowiem powyższe pismo jako zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przyjdzie zauważyć, że jest ono szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od zażalenia unormowanego w art. 141-144 k.p.a. i służy szczególnemu celowi, a mianowicie zwalczaniu bezczynności organu administracji w toku postępowania administracyjnego. Wprawdzie tego rodzaju zażalenie jest także środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a, a jego złożenie jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego, lecz czym innym jest jednak wniesienie zażalenia jako warunku skargi na bezczynność, a czym innym jest wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju zażalenia. Ta ostatnia sytuacja została bowiem z wyraźnej woli ustawodawcy, również wyrażonej w art. 3 § 2 p.p.s.a, wyłączona spod kontroli sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.