II SAB/Wr 25/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w W. na działanie Starosty Powiatu W. w przedmiocie uchylania się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie o pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza postanawia: skargę odrzucić. Pismem z dnia [...]Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w W. złożyło wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji – ciepłowni [...] w W. Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dniem [...]w sprawie "zmiany pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów z instalacji ciepłowni [...]w W." z dnia [...] (nr [...]) Starosta Powiatu W. wezwał Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w W. do uzupełnienia powyższego wniosku, zgodnie z art. 50 § 1 kpa. Stosownie zaś do treści art. 64 § 2 kpa organ pouczył stronę, iż nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w W. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu w powyższym zawiadomieniu przedstawionym w punkcie 5, a kwalifikującym przedmiotową instalację jako współspalanie odpadów. Następnie pismem z dnia [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w W. wezwało Starostę Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa, polegające na nieuzasadnionym pozostawieniu podania Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w W. bez rozpoznania, a tym samym na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Przedsiębiorstwo Energetyka Cieplnej S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez radcę prawnego M. B., powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na naruszenie prawa przez Starostę Powiatu W., polegające na uchyleniu się przez ten organ od wydania decyzji merytorycznej w sprawie z wniosku Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w W. o pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, oraz na nieuzasadnionych wezwaniach do uzupełnienia tego wniosku. Pełnomocnik skarżącego, zarzucając naruszenie art. 15, art. 64 § 2 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji, wniósł o uznanie za bezskuteczne jego działania polegające na wezwaniu do usunięcia braków złożonego przez skarżącego wniosku i odmowy wydania decyzji merytorycznej oraz nakazanie organowi rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, iż Starosta Powiatu W. nie wydał w omawianej sprawie decyzji merytorycznej, a jedynie kilkakrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku, co zdaniem pełnomocnika strony, nie zmierzało do usunięcia braków pisma, lecz były próbą innego niż przedstawiona przez wnioskodawcę zakwalifikowania instalacji. Przeprowadzenie tego typu kwalifikacji instalacji powinno nastąpić w drodze rozstrzygnięcia merytorycznego, zgodnie z art. 104 kpa, według którego organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w drodze decyzji, choćby odmownej. W dniu [...]Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wezwał stronę skarżącą do oświadczenia się, czy przed wniesieniem skargi w powyższej sprawie wniesiono zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 kpa. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia braków skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż skarga złożona [...]nie była skargą na bezczynność organu (Starosty Powiatu W.), ale skargą na naruszenie przez ten organ prawa, polegające na uchyleniu się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie o pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (skarga złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego mogą być, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Tak określony zakres działania sądów administracyjnych nie przewiduje jednakże możliwości dokonywania kontroli przez te sądy skarg powszechnych składanych w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaś takiej skargi, po myśli art. 227 kpa, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z lektury skargi, a przede wszystkim pisma procesowego strony z dnia [...]w sposób niewątpliwy wynika, że jest to skarga powszechna na działanie Starosty Powiatu W. w zakresie nienależytego wykonywania zadań, a w szczególności uchylania się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Zasadą jest, że organem właściwym do rozpatrzenia i załatwienia skarg powszechnych są organy wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór. W wyroku NSA z 11 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3121/01 (nie publikowany) stwierdzono, że sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII kpa, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 kpa)". Zatem skarga powszechna wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w W. nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a umieszczonej w zapisach art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna i jako taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała odrzuceniu. Na marginesie czynionych wywodów podkreślić należy, iż wskazana przez pełnomocnika strony skarżącej podstawa wniesienia skargi, a to art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma zastosowania w tej sprawie albowiem treść tej normy prawnej odnosi się w szczególności do uchwał i zarządzeń organów gminy nie będących aktami prawa miejscowego z wyłączeniem decyzji administracyjnej. Gdyby teoretycznie przyjąć, iż skarżone jest pozostawienie przez organ podania skarżącego bez rozpoznania, to skarga również jest niedopuszczalna, albowiem strona skarżąca wnosząc skargę do Sądu nie wyczerpała trybu zażaleniowego, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa. Jak przyjmuje się w judykaturze pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania daje stronie możliwość obrony przed bezczynnością poprzez wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, a następnie w razie nieuwzględnienia takiego zażalenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, iż stosownie do art. 229 pkt 4 kpa właściwym do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność starosty jest rada powiatu. Wniesienie jej do sądu administracyjnego stanowi równocześnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę do odrzucenia skargi. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia.