II SAB/Wr 251/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. i A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości. E. i A. B. (dalej skarżący) pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 czerwca 2022 r.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) polegającą na niewszczęciu postępowania o nakazanie właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku. Domagali się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skargę poprzedziło złożenie ponaglenia do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ ten postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nie uznał ponaglenia za usprawiedliwione). Skarżący wskazali, że w piśmie do organu z dnia 12 maja 2021 r. domagali się wszczęcia postępowania w tej sprawie, jednak organ nie załatwił sprawy w przewidzianej formie i jedynie zawiadomił ich o uznaniu wniosku, potraktowanego jako skarga, za nieuzasadniony. Zdaniem skarżących załatwienie wniosku zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach postępowania administracyjnego, zaś ocena zasadności zarzutów powinna być dokonana w formie procesowej. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie, brak było również podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nakazania właścicielowi budynku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu do organu pisma skarżących (12 maja 2021 r.) w okresie od 11 czerwca 2021 r. do 11 października 2021 r. przeprowadzono szereg czynności wyjaśniających, m.in. wezwano właściciela budynku do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów. Przeprowadzone zostały również dwukrotnie kontrole budynku w dniach 9 sierpnia 2021 r. oraz 11 października 2021 r. Stwierdzono, że budynek został wynajęty firmie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe dla jej pracowników, w obiekcie nie jest prowadzona działalność polegająca na świadczeniu usług hotelarskich. Z kolei w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych w obiekcie organ wskazał, że roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Mając na uwadze wyniki podjętych czynności zawiadomieniem z dnia 29 października 2021 r., z powołaniem się na art. 233 w związku z art. 237, art. 238 i art. 229 k.p.a. zawiadomiono skarżących o bezzasadności wniesionej skargi. Skargą do WSA we Wrocławiu wskazaną na wstępie zarzucono PINB bezczynność w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów na rzecz strony skarżącej. Strona skarżąca podkreśliła, że budynek przy ul. [...] we W. usytuowany jest ścianą z oknami i loggią w odległości 1,8 m od granicy ich działki i skutkuje objęciem ich działki obszarem oddziaływania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. PINB opisał szczegółowo przeprowadzone w sprawie czynności i wyjaśnił, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. W ocenie PINB nie ma w takich warunkach podstaw do kwestionowania bezczynności, albowiem nie było, i w dalszym ciągu nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nakazania właścicielowi przedmiotowego budynku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Podkreślono przy tym, że strona skarżąca została poinformowana o braku stwierdzenia nieprawidłowości w budynku w piśmie z dnia 29 października 2021 r. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 316/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że: 1) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dopuścił się bezczynności, 2) bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązał PINB do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4) zasądził od PINB na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro skarżący w piśmie do organu jednoznacznie zażądali wszczęcia postępowania administracyjnego. To oznaczało procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. W ocenie Sądu, jeśli osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (Dział I i II k.p.a.), a nie postępowania ze skargi powszechnej (Dział VIII k.p.a). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej, która rozstrzyga sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Możliwości takiej nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism, nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie, w tym zawiadomienia z art. 238 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi. W rezultacie Sąd uznał, że jakkolwiek PINB skierował do skarżących odpowiedź na wniosek z dnia 12 maja 2021 r. wyjaśniając w nim brak przesłanek do podjęcia postulowanych działań, to jednak nie jest to żadne z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami procedury administracyjnej w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. W takich okolicznościach nie sposób uznać, że żądanie skarżących zostało formalnie rozpatrzone. Zarazem Sąd przyjął, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie polegała na pozostawieniu wniosku skarżących bez jakiejkolwiek reakcji. Wniesiona przez PINB skarga kasacyjna zaowocowała wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2467/22 uchylającym zaskarżony wyrok i przekazującym sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia. Sąd Naczelny skoncentrował istotę sporu na płaszczyźnie rozbieżności w kwestii skutków prawnych wniesienia podania: czy takie podanie rodzi obowiązek wszczęcia postępowania i merytorycznego załatwienia sprawy, czy też jest jedynie sygnałem, który po zweryfikowaniu przez organ, może - ale nie musi - prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd Naczelny zaznaczył, że w stanie prawnym aktualnym dla sprawy, w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Wywołuje to następujące konsekwencje: 1) wyłączona jest możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie, i nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania; informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, 2) na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ponieważ instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu, 3) założenie, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego niezgodnie z przepisami postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu (art. 72a w związku z art. 71a ust. 4 ustawy), a organ na skutek złożonego żądania nie wydaje, z uwagi na brak podstawy prawnej, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wymaga rozważenia, czy, a jeśli tak - jakie środki ochrony prawnej przysługują osobie zgłaszającej żądanie: w ocenie NSA uruchomienie postępowania skargowego nie chroni w pełni praw tej osoby, gdyż osoba ta pozbawiona jest ochrony sądowej. Sąd Naczelny skonstatował, że nie można przyjąć, iż do właściwości sądu administracyjnego nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w sprawie, w której - tak jak w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego - postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu. W wyniku złożenia przez skarżących żądania wszczęcia postępowania organ nadzoru budowlanego winien był podjąć niezbędne w okolicznościach sprawy czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, a takie czynności zostały podjęte. W sytuacji ustalenia, że postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, lecz dokonane czynności nie uzasadniały wszczęcia takiego postępowania, skarżący powinni zostać zawiadomieni o sposobie załatwienia sprawy, co również w realiach sprawy nastąpiło: w piśmie (zawiadomieniu) z dnia 29 października 2021 r. Bezzasadne są jednak wywody, że ocena działań organu od chwili zapoznania się z treścią żądania do zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Błąd Sądu Wojewódzkiego tkwił w założeniu, że już tylko w następstwie złożonego wniosku obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania i załatwienie sprawy w procesowej formie, a zatem w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku ustalenia, że postępowanie winno być wszczęte z urzędu organ powinien odmówić jego wszczęcia bądź uprzednio wszczęte umorzyć. Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu bez jakiejkolwiek oceny podjętych przez organ działań w wyniku zgłoszenia przez skarżących żądania, także w odniesieniu do stanowiska o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Akta administracyjne stwarzały zaś podstawę do dokonania takiej kontroli. Organ wskazał, że nie tylko przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, ale również w ramach podjętych czynności kontrolnych ocenił rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych w obrębie budynku oraz stan techniczny budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie mamy do czynienia z ponownym rozpoznaniem skargi przez Sąd Wojewódzki, co jest to rezultatem uchylenia poprzednio wydanego wyroku przez Sąd Naczelny. W konsekwencji, na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem ponownie rozpatrywanej skargi jest bezczynność zarzucana PINB we Wrocławiu w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy organ, nie dopatrując się podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie, zawiadomił o niezasadności skargi, opierając się na art. 238 k.p.a. Według art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a., bezczynność następuje wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1. Ramy sporu wyznaczyła sytuacja, w której skarżący domagali się określonego działania organu administracji - wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego - natomiast organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Istotę sporu stanowi sposób ustosunkowania się organu do żądania skarżących: organ zawiadomił o bezzasadności wniesionej skargi opierając się na art. 238 k.p.a., tymczasem zdaniem skarżących powinien załatwić sprawę w formie procesowej, wydając decyzję, ewentualnie postanowienie. Weryfikując korzystny dla skarżących wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że złożone przez skarżących pismo z dnia 12 maja 2021 r. nie może być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania, zaś w przedmiotowej sprawie postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. W konsekwencji, organ nie mógł także wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - skoro tego rodzaju postanowienie nie dotyczy postępowań wszczynanych wyłącznie z urzędu. W tym zakresie argumentacja i stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. zostały zanegowane przez Sąd Naczelny, co skutkuje tym, że Sąd w niniejszym składzie związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Innymi słowy orzeczenie Sądu II instancji nakazuje przyjąć, że organ nadzoru budowlanego nie dysponował kompetencją do wydania decyzji względnie postanowienia w reakcji na samo pismo skarżących z dnia 12 maja 2021 r. Taki stan rzeczy nie może jednak pozbawiać, czy zubażać skarżących ochrony prawnej, a ewentualna bezczynność nie może wymykać się spod kontroli sądu administracyjnego. Z tym jednak, że kontroli sądowej należy poddać zachowanie organu mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu Naczelnego akta administracyjne dawały podstawę dla takiej weryfikacji, i NSA pozytywnie ocenił postępowanie organu wskazując, że nie tylko organ przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, ale również w ramach podjętych czynności kontrolnych ocenił rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych w obrębie budynku oraz stan techniczny budynku. Sąd Wojewódzki prześledził tok czynności organu następujących po złożeniu pisma skarżących z dnia 12 maja 2021 r. Trzeba podnieść, że w reakcji na to pismo, co jest niesporne, PINB prowadził czynności wyjaśniające w okresie od 11 czerwca 2021 r. do 11 października 2021 r. W szczególności organ gromadził potrzebne dokumenty, wzywał do udzielania informacji, dwukrotnie przeprowadził kontrolę (9 sierpnia oraz 11 października 2021 r.). Dnia 29 października 2021 r. organ powiadomił skarżących o dokonanych ustaleniach, tłumacząc dlaczego uznał złożone pismo za nieuzasadnione w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu taka sekwencja działań, w której organ niespełna miesiąc po otrzymaniu pisma (wpłynęło 20 maja 2021 r.) podejmuje realne działania w celu zbadania sprawy w postaci gromadzenia potrzebnej dokumentacji oraz kontroli terenowych, by końcem października 2021 r. poinformować autorów pisma o poczynionych ustaleniach (czyli nieco ponad 5 miesięcy, przy czym trzeba podkreślić, że druga kontrola terenowa nastąpiła 11 października 2021 r. ), nie przemawia za tym, aby organowi przypisać bezczynność. Reasumując, organ nie był bezczynny nie zajmując stanowiska w formie procesowej (decyzji, postanowienia), o czym była mowa wyżej. Organ nie był również bezczynny w zakresie działań, jakie podjął, aby odnieść się do zastrzeżeń dotyczących sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, i przedstawił swoje ustalenia autorom pisma z dnia 12 maja 2021 r. Trzeba zauważyć, że nie pojawiła się kompetencja organu do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak też organ nie dysponował podstawą, aby orzec na zasadzie art 61a §1 k.p.a. Terminy z art. 35 k.p.a. odnoszą się zaś do spraw administracyjnych w rozumieniu tych przepisów. Z wyżej podanych powodów Sąd, nie dopatrując się u PINB bezczynności, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.