II SAB/Wr 272/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1300 (słownie: tysiąc trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. K. (skarżąca) wniosła w dniu 18.06.2021 r. (data wpływu do organu), skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 13.03.2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Mając zaś na względzie powyższe, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postepowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemca minęło ponad 15 miesięcy (na dzień złożenia skargi). Organ nie powziął jakichkolwiek czynności w sprawie zmierzających do jej zakończenia. Wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ doprowadziło do niewątpliwie intensywnego stresu i frustracji po stronie strony skarżącej. Karta pobytu jest potrzeba aby swobodnie się przemieszczać i pracować. W odpowiedzi na skargę z dnia 17.09.2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumentację m.in. o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. W ocenie organu wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. NSA w wyroku z 07.03.2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazanego już wyżej art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Strona skarżąca złożyła wniosek w dniu 24.03.2020 r. Pismem z dnia 10.05.2021 r. (11.05.2021 r. data wpływu do organu) zostało złożone ponaglenie. Kolejnym pismem z dnia 16.06.2021 r. zostały uzupełnione (bez wezwania) braki wniosku. Organ pismem z dnia 18.08.2021 r. wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 15.09.2021 r. w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wojewoda przekazał pismem z dnia 21.09.2021 r. ponaglenie wraz z niezbędną dokumentacją, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu związane z obiektywnymi trudnościami np. z pozyskaniem kadry pracowników nie mogą, bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Oceniając opieszałość organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie organu po otrzymaniu wniosku i zainteresowanie się sprawą dopiero po wniesieniu przez stronę skargi. Tym samym organ zlekceważył ustawowe terminy na załatwienie sprawy. Jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacji strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W rzeczywistości organ nie kieruje się przepisami w zakresie terminu załatwienia sprawy lecz kryterium pozaprawnym, okolicznością faktyczną – datą złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku), uznając, że kwota 1300 zł zrekompensuje jej negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej wartość wpisu jaki uiściła strona inicjując postępowanie sądowe w sprawie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych.