II SAB/Wr 28/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, I. stwierdza, że Starosta S. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Starosty S. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); IV. w pozostałym zakresie skargę oddala. Skargą z [...] VIII 2018 r., uzupełnioną pismem z [...] X 2018 r., D. M. (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała przewlekłość i bezczynność Starosty S. (dalej jako "starosta") w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W skardze wyjaśniono, że pismem z [...] II 2014 r. zażądała wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją starosty z [...] XI 2013 r. (nr [...]) zmieniającą za zgodą stron decyzję starosty z [...] IV 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. i J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o poj. V = 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą nn, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], [...], w miejscowości P., gm. S. Pomimo tego do chwili wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona, co – zdaniem skarżącej – wskazuje na wystąpienie stanu bezczynności i przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca opisała przy tym szeroko wszelkie kwestie merytoryczne związane z problematyką spornej inwestycji. W konsekwencji wniosła o: stwierdzenie stanu bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie starosty do wydania decyzji w terminie 7 dni, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiono czynności jakie podejmowane były w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że na przedłużenie terminu w rozpatrywanej sprawie miały wpływ rozmaite postępowania administracyjne jak i sądowoadministracyjne pozostające w związku ze sprawą. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] II 2019 r. skarżąca wniosła dodatkowo żądanie wymierzenia staroście grzywny z tytułu pozostawania w przewlekłości i bezczynności. Tutejszy Sąd, po rozpatrzeniu skargi, wyrokiem z [...] II 2019 r. (sygn. akt [...]): I. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązał starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] II 2014 r. o wznowienie postępowania w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez starostę odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądził od starosty na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z [...] II 2020 r. (sygn. akt [...]) uchylił pkt. I i III opisanego wyżej wyroku tutejszego Sądu i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania kasacyjnego. Sąd II instancji podkreślił, że sprawa została rozpatrzona przez Sąd I instancji, pomimo nieprzedłożenia przez starostę kompletnych akt administracyjnych, a nadto nie rozstrzygnięto istoty skargi w zakresie zawartego tam żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz pominięto zgłoszone na rozprawie żądanie nałożenia na starostę grzywny. Sąd II instancji wyjaśnił też, że nie stanowi usprawiedliwienia dla zwłoki w prowadzonych przez starostę czynnościach okoliczność uruchomienia przez skarżącą wielu postępowań i związana z tym konieczność swoistej "cyrkulacji" akt administracyjnych sprawy pomiędzy różnymi organami. Ponadto Sąd II instancji zaznaczył, że do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nie jest konieczne uwzględnienie skargi w całości. Wezwaniem z [...] VII 2020 r. tutejszy Sąd zobowiązał starostę do przesłania kompletnych akt sprawy administracyjnej, co też nastąpiło w dniu [...] VII 2020 r. Postanowieniem z [...] XII 2020 r. (sygn. akt [...]) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie tutejszego Sądu z [...] X 2020 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie wyłączenia sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił na podstawie akt administracyjnych następujący stan faktyczny: Wnioskiem złożonym do starosty dnia [...] II 2014 r. skarżąca zażądała wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją starosty z [...] XI 2013 r. (nr [...]) zmieniającą za zgodą stron decyzję starosty z [...] IV 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. i J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o poj. V = 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą nn, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], [...], w miejscowości P., gm. S. – dalej jako "decyzja [...]". Postanowieniem z [...] III 2014 r. ([...]) starosta odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że skarżącej nie przysługuje status strony postepowania. Postanowieniem z [...] VI 2014 r. (nr [...]) Wojewoda D. uchylił postanowienie starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie wpłynęło do starosty wraz z aktami sprawy w dniu [...] VI 2014r. Postanowieniem z [...] VII 2014 r. ([...]) starosta wznowił postępowanie i zarazem pismem z tego samego dnia wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w sprawie. Dnia [...] VIII 2014 r. wpłynęło do starosty pismo, w którym skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Zawiadomieniem z [...] IX 2014 r. starosta poinformował strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Pismem z [...] X 2014 r. starosta poinformował skarżącą o pozyskaniu nowego dowodu (projekt zagospodarowania działki dotyczący przyłącza elektrycznego) i możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni. Dnia [...] X 2014 r. wpłynęło do starosty pismo skarżącej zawierające żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia sprawy uchylenia decyzji starosty z [...] V 2009 r. (nr [...]) zmieniającej za zgodą stron decyzję starosty z [...] IV 2009 r. (nr [...]). Pismem z [...] XI 2014 r. starosta zawiadomił strony o złożeniu przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania i powołując się na art. 98 § 1 kpa wezwał strony do złożenia oświadczeń w przedmiocie wyrażenia zgody na zawieszenie w terminie 14 dni. Postanowieniem z [...] I 2015 r. ([...]) starosta odmówił zawieszenia postępowania. Decyzją z [...] I 2015 r. (nr [...]) starosta odmówił uchylenia decyzji [...]. Decyzją z [...] III 2015 r. (nr [...]) Wojewoda D. – dalej jako "wojewoda" - uchylił decyzję starosty z [...] I 2015 r. (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że starosta rozpatrzył sprawę nie dysponując aktami sprawy. Decyzja wpłynęła do starosty w dniu [...] IV 2015 r. Zawiadomieniem z [...] IV 2015 r. starosta poinformował strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Decyzją z [...] V 2015 r. (nr [...]) starosta odmówił uchylenia decyzji [...]. Decyzją z [...] IX 2015 r. (nr [...]) wojewoda utrzymał w mocy decyzję starosty z [...] V 2015 r. (nr [...]). Wyrokiem z [...] V 2016 r. (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję wojewody z [...] IX 2015 r. (nr [...]) oraz decyzję starosty z [...] V 2015 r. (nr [...]). Wyrok wraz z aktami sprawy został przekazany staroście w dniu [...] IX 2016 r. Wezwaniem z [...] X 2016 r. starosta zobowiązał S. O. i J. O. (inwestorów) do dostarczenia oryginału inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Dnia [...] X 2016 r. starosta otrzymał odpowiedź od inwestorów. Zawiadomieniem z [...] XI 2016 r. starosta poinformował strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Pismem z [...] VI 2018 r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określone jako "ponaglenie". Postanowieniem z [...] X 2018 r. (nr [...]) wojewoda uznał "ponaglenie" za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wznowienia postępowania organy zobligowane są tu stosować przepisy kpa w wersji sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle art. 37 § 1 kpa pojęciem "bezczynności" należy zatem objąć przypadki niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 kpa nowym terminie. Pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zaś zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że dla oceny przewlekłości nie ma znaczenia okoliczność wyznaczania przez organ administracji nowych terminów załatwienia sprawy na podstawie art. 36 kpa. Instytucja wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy może stanowić objaw przewlekłości, o ile będzie stosowana w warunkach prowadzenia czynności postępowania w sposób nieefektywny czy pozorny. Jak wynika ze skargi, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania starosty, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 X 2013 r., I OSK 1495/13 – CBOSA). Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że zarówno zarzut przewlekłości jak i bezczynności prowadzonego przez starostę postępowania jest uzasadniony. Zrekonstruowany na podstawie nadesłanych akt administracyjnych stan faktyczny wskazuje, że w okresie od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, tj. od dnia [...] II 2014 r. do chwili wydania przez starostę decyzji z [...] V 2015 r. (nr [...]) odmawiającej uchylenia decyzji [...] czynności organu miały jeszcze charakter skoncentrowany i nie przejawiały znamion opieszałości. Jednak po otrzymaniu przez starostę w dniu [...] IX 2016 r. wyroku tutejszego Sądu z [...] V 2016 r. (sygn. akt [...]) wraz z aktami sprawy starosta wystosował jedynie wezwanie dowodowe do inwestorów (odpowiedź uzyskał w dniu [...] X 2016r.) i do chwili wniesienia rozpatrywanej skargi ([...] VIII 2018 r.) nie przeprowadził w sprawie już jakiejkolwiek czynności w sprawie. Do czasu wniesienia rozpatrywanej skargi występował tu więc stan prawie dwuletniej opieszałości, co wypełnia zakres pojęciowy zarówno bezczynności (niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie) jak i przewlekłości (nieefektywności, czasowej nieekonomiczności). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że starosta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W okolicznościach sprawy Sąd nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, albowiem sprawa w tym zakresie jest już prawomocnie rozstrzygnięta w pkt. II wyroku tutejszego Sądu z [...] II 2019 r. (sygn. akt [...]). Należy zaznaczyć, że w tym zakresie (jak i w zakresie kosztów) wyrok nie został zakwestionowany skargą kasacyjną, co oznacza, że pkt. II i IV wyroku stanowią prawomocne źródło obowiązków dla starosty. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania bezczynności i przewlekłości starosty tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Jak to już wyjaśnił Sąd II instancji, którego ocena prawna ma moc wiążącą na zasadzie art. 190 i art. 153 w zw. z art. 193 ppsa, nie stanowi usprawiedliwienia dla opieszałości organu okoliczność niedysponowania aktami sprawy w związku z koniecznością przekazania akt do innych organów na cele odrębnych postępowań. Jeśli bowiem prowadzone są liczne postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne na skutek składanych przez skarżącą środków prawnych, to obowiązkiem organu jest sporządzenie akt zastępczych, celem zagwarantowania stronie prawa do rozpatrzenia każdej ze spraw w rozsądnym terminie. Mając powyższe na względzie, jak i fakt, że stwierdzone formy opieszałości dotyczyły okresu prawie dwuletniego i miały charakter statyczny (w okresie tym w ogóle nie dokonywano jakichkolwiek czynności), uzasadnione jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jednak nie w żądanej maksymalnej wysokości. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącej jak i dotyczące organu. Sąd ma świadomość, że skarżąca miała prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u skarżącej poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał starosta. Równolegle z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] uruchomione zostały postępowania nadzwyczajne dotyczące spraw pozostających w związku z przedmiotową sprawą. Związek ten nie budzi wątpliwości i zresztą zauważała go sama skarżąca, co potwierdza fakt złożenia przez nią wniosku o zawieszenie postępowania (pismo z [...] X 2014 r.). Jakkolwiek okoliczność ta nie podważa rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności i przewlekłości, to jednak sugeruje, że opieszałość starosty wynikała nie tyle ze złej woli, ile z błędnej oceny sytuacji procesowej i związanych z tym obowiązków jako organu administracji publicznej. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie 2 000 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłości i bezczynności, jakiej dopuścił się starosta, a więc do długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącej. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na zakończenie postępowania. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny, z uwagi na represyjny (penalny) charakter tego środka powinno być ograniczone do przypadków chrakteryzujących się szczególnym nasileniem złej woli po stronie organu administracji. W okolicznościach sprawy Sąd tego rodzaju przypadku nie stwierdził. Jak wcześniej wyjaśniono opieszałość była tu konsekwencją błędnej oceny sytuacji procesowej i związanych z tym obowiązków jako organu administracji publicznej. W rezultacie Sąd oddalił skargę w tym zakresie.